【大研讨大行动之美兰实践五十一】

美兰区委办

【大研讨大行动活动研讨成果选登】

从监督执纪层面看美兰区部分重点

工作推进难问题

美兰区纪委课题组

　 按照市委、市纪委关于"中心工作推进到哪里，党风廉政建设和反腐败工作就跟进到哪里"的部署和要求，近日，美兰区纪委组织课题组，对美兰区棚改、征地、打违控违等重点工作推进过程中遇到的困难和问题进行专题调研，查摆分析了困难和问题产生的原因，提出了相关对策建议。
一、部分重点工作推进难、风险大
海口市第十三次党代会提出"一江两岸、东西双港驱动、南北协调发展，构建滨江滨海花园城市"的发展新蓝图。美兰区作为海口市的中心城区，在奋力推进美好新海口建设中承接了大量棚改、征地、打违控违等工作任务。近年来，美兰区委、区政府全力推进这些工作，虽然成效明显，但形势依然不容乐观。
在棚改工作方面，2016年以来，美兰区共有棚改项目11个，累计征收23969户，征收房屋面积207.1万m2，土地面积3296.6亩，协议补偿总额约170亿元。由于土地确权难度大、棚改政策连续性不强、村民不配合等原因，虽然现有的11个项目均在推进中，但按照目前进度，大部分棚改项目不可能在规定时限内完成。在征地工作方面，美兰区共有土地征收项目101个，其中，2017年新下达征地通告的项目13个，以往征地项目73个，历史遗留问题项目15个。在73个以往项目中，协议面积全部完成的有37个，占比仅为50.68%。最早的征地项目于2009年启动，至今未全部完成，时间跨度近10年。今年新下达的13个项目时间过半，完成签订协议面积仅占通告总面积的20.47%。在打违控违方面，2016年1月至2017年6月，美兰区共拆除违建1996宗、总面积123.67万平方米，控制违建1591宗、总面积 22.13万平方米。虽然投入大量人力物力打违控违，但成效并不理想，一些不良投机者纠集村民群众，利用闲置土地或农地、林地抢"种"民房，与政府做利益博弈，灵山镇、演丰镇某些村庄出现"越打越多，越控越建"的怪象。
棚改、征地等重点工作集结了大量项目资金，直接关系着老百姓的切身利益，也考验着党员干部的工作作风和廉政底线。在利益驱动面前，少数党员干部特别是农村基层干部借体制机制的漏洞，以权谋私，中饱私囊，践踏纪律红线，重蹈了"项目上去，干部倒下"的覆辙。也有不少公职人员以工作难为借口，不作为、慢作为，消极怠工，使本来就难以推进的重点工作举步维艰。
2016年以来，美兰区纪检监察机关共收到群众信访举报243件，立案103宗，给予党政纪处分102人，共问责党员干部179人。从群众信访举报情况看，反映棚改、征地、打违控违等重点工作的信访举报件90件，占信访举报件总量的37%；从查处的违纪案件类型上看，有关棚改、征地、打违控违不力的案件25件，占查处案件总数的24%，处分党员干部25人，占受处分总人数的30%；因推进棚改、征地、打违控违不力受到问责的党员干部59人，占被问责党员干部总数的33%。征地、棚改、打违控违等重点工作已成为廉政风险较高的领域。

　　二、导致美兰区重点工作推进难问题的原因分析
深入剖析近年来涉及征地、棚改、打违控违等重点工作的违纪案件，除少数党员干部不守规矩、心存侥幸、铤而走险，最终以身试法之外，还由于体制机制不完善等方面的原因，导致推进上述重点工作过程中存在的诸多廉政风险缺乏有效的防范措施。调研发现，许多在一线工作的同志存在"想干不敢干""多劳不多得"，甚至"做的越多错的越多"的困惑。
美兰区征地、棚改、打违控违等重点工作之所以推进难，主要有以下七个方面的原因：
（一）某些规章制度缺乏顶层设计。在棚改、征地、打违控违工作中，目前国家层面上没有统一的制度顶层设计。2015年海口市人民政府印发《关于我市房屋征收补偿安置暂行办法的通知》（〔2015〕54号），只是一个指导性意见，内容比较宽泛，操作性不强。征地、打违方面的规范性制度也不多，大多数以工作通知或以专题会议的形式代替，操作程序上不够严谨。比如，在打违控违工作中，城镇规划滞后是造成违建"越打越多"的一个重要原因。灵山镇从琼山县、琼山市到纳入美兰区管理的过程中，市、区两级政府从未对灵山镇作出城镇规划功能划分，村民在长期得不到政府规划建设指导和规划报建无门的情况下，为解决住房刚性需求，纷纷在村分配的宅基地、祖居地及村庄边角地甚至农用地上盖房，或将危房旧房进行改建，从而导致无序扩建、新建、加建等违法建设现象屡禁不止，东营片区、琼山大道两侧此类违建尤为突出。
（二）专门性工作规章缺失。重点项目工作经费采取"项目包干"的做法，没有相关法规制度的支撑和保障。比如美兰我区白沙坊棚改项目，区棚改指挥部按每完成一户签约任务拨付3000元工作经费的标准，包干给各责任单位，但这些经费如何使用，哪些开支能在拆迁工作经费中报销，如何完善报销手续、规范财务报销程序，市、区两级政府都没有明确的规定。在征地、棚改工作中，由于工作人员经常与农民兄弟、被拆迁户沟通联系，要么登门造访，要么请他们喝茶吃饭，吃喝费用开支远远超出财政部门规定的工作误餐报销标准。还有些被征收户以生活困难为由，向工作人员提出一些不合理要求，为了尽快完成协议签订任务，工作人员可能从工作经费中额外给他们一些补偿，导致部分经费的开支弹性较大，有些开支无法提供合法票据，导致在报账时无法如实报销，只能采取用汽油票冲抵，或以"大票换小票""一餐饭开多张餐票"等方式变通处理。如为了冲抵街道干部在白沙坊棚改项目中产生的费用和加班误餐补助，白龙街道违规利用被拆迁户的名字制作误餐补助表，套取拆迁工作经费，涉嫌违纪的8名党员干部被纪检监察机关立案审查。
（三）部门之间沟通协调不畅。征地、棚改、打违等重点工作牵涉职能部门多、涉及面广，在实际工作中存在部分职能部门各自为政，推诿扯皮的问题。尤其是土地确权工作和规划报建工作严重滞后，村与村之间的土地边界权属不清。2016年以来，美区有合法土地来源证明的新建房屋报建通过率仅为7.18%；流水坡棚改项目中，滨江新苑B、C区安置房的规划报建手续至今未得到批复，区政府因此每月增加过渡安置费180万元。海甸溪北岸旧城改造项目中，已被征收拆除房屋的权属证书至今仍未注销，因涉及竣工验收、税费及土地出让金等诸多环节，安置户至今未能取得房产证。
（四）同地不同价现象引发矛盾。征地工作中存在同一区域内补偿标准差距过大的问题，比如，在灵山镇新琼村同时进行的和风家园项目与新琼旧改两个项目，和风家园项目的土地补偿款是每平米2703元，而新琼旧改项目的土地补偿款（含奖励）却高达每平米9000多元，巨大的土地价格差异导致和风家园征地项目难以推进，信访问题十分突出。
（五）历史遗留问题积重难返。制约重点工作顺利推进的一大障碍是历史遗留问题久拖不决。白沙坊棚改项目中，美兰经贸公司所有的51.05亩土地的补偿问题至今不能确定；灵山镇棚改项目中，安置房源与安置铺面数量不足；新琼棚改项目中，政府承诺的集体企业留用地287.28亩至今仍未解决，北部安置区楼层规划设计不合理、配套设施不足等等。诸多历史遗留问题不解决，导致群众重复举报和越级上访。据统计，2016年以来，美兰区纪检监察机关受理群众重复举报件125件，占信访举报总量的36.5%。
（六）工作热情缺乏动力支持。征地、棚改、打违控违等重点工作十分辛苦。党组织对一线同志应该更多地给予政治上的关怀，在重点工作中培养干部、任用干部。但由于一线同志大部分是镇街基层干部，受各种因素制约，能够被组织提拔重用的仍然是少数。有的基层干部在乡镇一干就是几十年，"一日基层，终身基层"现象比较普遍。且物质激励机制不健全，仍然是"干多干少一个样""干好干坏一个样"的大锅饭管理模式。对棚改、征地、打违控违等一线同志的辛苦付出，领导的肯定往往只体现在精神层面。城管部门协管员这个群体尤为突出，城管队员尤其是协管员工资待遇低，协管员每月工资不到1600元，工资收入难以养家糊口，且缺乏职务晋升的空间，他们每天所处的是风吹日晒雨淋的工作环境，面对的是对政府工作不理解不支持甚至吵闹不休的社会群众。为此，有的队员心理失衡，消极怠工，有的队员入职不久就辞职，导致队伍流动性很大，有的队员甚至在执法过程中铤而走险捞取好处，执法犯法。
（七）少数工作人员能力不强作风不正。一些基层工作人员自身素质不高，业务能力不强。有的对征地、棚改政策一知半解，无法正确解答群众的疑惑。有的想干事却不会干事，心有余而力不足，面对群众不配合、不理解时，往往采用长官命令式或诱逼威胁的办法对待群众，结果既得罪了人，又做不成事。有的凭老经验办事，工作方法简单粗暴，处理新情况新问题的能力不强。更有少数基层干部，在棚改、征地、打违工作中，利用职务之便，以权谋私、吃拿卡要、雁过拔毛、优亲厚友。以城管部门为例，2013年以来，区纪委监察局问责城管部门工作人员32人次，给予党政纪处分16人次，被司法机关依法判处刑罚6人。这些违纪违法的党员干部既损害了人民群众的切身利益，又严重影响了党和政府在人民群众中的良好形象，引发群众频繁上访闹访，成为导致重点工作难以推进的重要因素之一。

　　三、从监督执纪层面破解重点工作推进难问题的对策建议
以全省开展"深入学习贯彻习近平总书记视察海南时的重要讲话精神建设美好新海南"百日大研讨大行动活动为契机，进一步解放思想，重塑特区精神，改进干部作风，激发队伍活力，对症下药解决重点工作推进难问题。
（一）完善规章制度。应在深入调研的基础上，加强制度顶层设计，制定完善征地、棚改和打违控违等工作规章制度。要坚持高点定位，立足于管长远见长效，增强规章制度的前瞻性、预见性、针对性。紧密结合当前我市农村实际，特别是城乡结合部的实际情况，坚持以人民为中心，让群众得实惠的指导思想，针对群众反映的不同情况，及时研究制定具体的操作性强的工作制度。通过量化标准、细化内容，压缩自由裁量，增强刚性制约，实现制度规范出台一项、严格执行一项，以健全的规章制度保障重点工作顺利推进。
（二）加强部门联动。征地、棚改、打违控违等重点工作涉及面广，依靠一个部门单打独斗不可能完成工作任务，要破除职能部门各自为战、推诿扯皮的现象。要明确职能部门的履职行权清单，明晰职责权限边界，谁家的孩子谁抱养，谁的职责谁履行。加强对履职行权情况的监督检查和权力运行的监督制约，严明纪律，加大对不作为、不担当、不履职现象的执纪问责力度。要明确一个有权威的机构，统筹协调各职能部门，强力推进工作落实。建议成立由工商、税务、国土、规划、住建、城管、园林、水务、环保等部门组成的联合机构，采取集中研讨、现场协调、一站式办公的形式，变"九龙治水"为"一龙治水"，合力破解土地确权、规划报建、信访维稳等重点工作推进过程中遇到的难题。
（三）建立容错机制。认真贯彻落实习近平总书记关于"三个区分开来"的要求，即"要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来"。鉴于征地、棚改、打违控违等重点工作属于改革攻坚一线工作，可探索试行容错免责机制，鼓励广大党员干部发扬"敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干"的特区精神，消除思想顾虑，解除后顾之忧，在海南国际旅游岛建设的伟大实践中，坚持解放思想，大胆干事创业，勇于改革创新。党委、政府、纪检监察机关要为敢于担当、善谋实干、锐意进取的党员干部提供坚强后盾，为敢于负责者负责，为敢于担当者担当。
    （四）加大激励力度。坚持正确的用人导向，按照"信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁"的好干部标准，大力推行"能者上、庸者下、劣者汰"的干部管理制度，对想干事、能干事、干成事、又不出事的干部，给予工作上的创新舞台和政治上的进步空间，在提拔晋升时优先考虑，适当倾斜。要把物质激励机制引入经济社会发展领域和干部队伍管理，结合实际，探索建立经济发展贡献奖，单项工作任务超额完成奖等激励措施，还要想方设法改善、提高一线工作人员的生活待遇，关心他们的身心健康，创造拴心留人的环境，为干部干事创业注入动力和生机，努力形成埋头苦干、争先创优的良好政治生态。
    （五）强化督查问责。动员千遍不如问责一次。要不断加大督查督办、责任追究的力度，以严肃问责推动干部作风持续转变。坚持挺纪在前，践行监督执纪"四种形态"，对干部身上的苗头性、倾向性问题早发现、早提醒，综合运用通报批评、谈话提醒、函询诫勉等手段，使咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。始终保持惩治腐败的高压态势，聚焦损害群众切身利益的突出问题，以及不作为、慢作为、乱作为问题，严肃查处重点工作中发生的违纪违法案件，以党风廉政建设和反腐败斗争的实际成果保障征地、棚改、打违控违等重点工作的顺利推进。

课题组成员：

李新亮（美兰区委常委、区纪委书记）
孙寄安 （美兰区纪委副书记）
梁   瑾（美兰区纪委党风政风监督主任）
陈建宇（美兰区纪委办公室科员）