浅谈员额制改革前后的变化——以我院员额制改革变化为视角

两头鱼

检察官

员额

案件

办案

改革

捕诉

公诉

起诉

逮捕

司法

　　2017年初我院实行员额制改革之前的2014年9月以来，作为高检院指定的"主任检察官责任制"和"大部制"改革试点院，从刑事检察业务方面看，整合公诉，侦查监督，未成年人刑事检察为刑事检察部，实行"捕诉合一"下的主任检察官负责制。应该说在实践中结合我院的实际情况，逐渐摸索和总结出了一套适应大部制和"捕诉合一"下的主任检察官责任制的工作方法和机制。取得了一些成效，也凸显出一些问题。

　　主要成效在于，一是办案质效在一定程度上得以大幅提升；二是贯彻始终的司法亲历性原则使得办案人员的司法责任心和职业尊崇感倍增。

　　这一方面是基于"谁逮捕谁起诉" 的"捕诉合一"的办案模式使得"察微析疑" 的公诉视角和思维前移至案件审查逮捕阶段，在确保逮捕案件质量的同时又提前解决了公诉案件的大部分问题，因而从整体上又提高了公诉案件的办案效率。

　　另一方面，在主任检察官责任制下，无论是主任检察官还是检察官，均是"名正言顺"的办案主体，在非主任检察官或者检察长、检察委员会改变决定的一般情况下，主任检察官，检察官均是责任主体。"司法权运行去行政化"幅度空前加大，改革在符合司法权运行规律的前提下大幅放权于主任检察官，检察官，"权力与责任"成正比，因而在很大程度上强化了司法人员的责任心，提升了司法人员的职业尊崇感。

　　当然，改革过程中也凸显出一些问题。主要在于：一方面，在"谁逮捕谁起诉"的"捕诉合一"办案模式下，由于"侦查，逮捕、起诉、审判"的一般刑事诉讼规律的强大助推力，在无形中容易造成"大公诉小侦监"或者"重公诉轻侦监"的工作格局，在一定程度上弱化了侦查监督的独立价值和除"批准逮捕"以外的其他重要职能作用。另一方面，司法权（捕、诉、不捕、不诉）在很大程度上在同一个检察官身上的高度和高效集中运行，给预防司法腐败的监督制约机制带来新的考验，同时在"捕诉合一"的办案模式下由同一个案件承办人针对同一个案件从批捕到起诉"一杆子插到底"的做法，因为同一个人的案件审查视角和思维定势，使得逮捕阶段未曾发现的问题一般在起诉阶段也无从纠正，增加了案件质量风险。

　　这些改革试点的成效和出现的问题随着员额制改革以来得以不断地完善和进一步地扬弃。主要变化体现在以下几个方面。

　　第一，从办案模式上看变化，改"捕诉合一"为"捕诉分离"，案件逮捕阶段的承办人和起诉阶段的承办人在统一业务应用系统下的轮案规则实现自动排斥，在一定程度上起到了监督制约的作用，同时降低了案件质量的风险系数。

　　第二，从办案组织形式和司法责任制的落实上看变化，在员额检察官定额不变，案件数量只增不减的客观现实下实行大部制下的员额检察官办案组模式，每一个办案组配备员额检察官，辅助检察官，书记员各一名，由员额检察官对办案组所承办的每一起案件（包括逮捕案件和起诉案件，逮捕和起诉不同案）负总责。员额检察官，辅助检察官、书记员按照结合我院实际情况制定的职责清单和财政划定的薪资增幅比例各司其职，各负其责，各得其益。

　　一方面，把富有司法实践经验，法学理论水平高，法律应用能力突出的员额检察官从大量繁琐和庞杂的司法事务性工作中解脱出来，实现繁简分流，集中时间和精力处理案件决定性事项，专注办理疑难复杂的大案，要案，坚持走符合司法规律的专业化，精英化、职业化道路。通过改革使得"责，权、利"高度统一，极大地强化了员额检察官的办案责任心，调动了工作热情，充分发挥了员额检察官的主观能动性。

　　另一方面，办案质效在员额检察官，辅助检察官，书记员分工负责的模式下，实现"三层过滤"，"二级把控"，进一步提升了案件质量和效率。所谓"三层过滤"，"二级把控"，从提升案件质效上讲，主要是指书记员处理大部分程序和事务性工作，这是第一层过滤。辅助检察官初审案件，同时对法律规定应当由具有检察官资格的检察人员承担的程序性工作进行处理，同时在实体上通过审查证据制作审查逮捕意见书，公诉案件审查报告等关键性法律文书，提出案件初步处理意见，这是第二层过滤和第一级把控。最后由员额检察官通过阅卷，提讯犯罪嫌疑人，提出补侦意见，决定相关程序的启动和退出，对法律适用进行精细化考量和匹配，对辅助检察官的案件处理意见进行修正和增减，作出最终处理意见，制作审查逮捕决定书（不批准逮捕决定书，不捕理由说理书），起诉书等相关决定性法律文书，实现案件质效的第三层过滤和第二级把控。

　　第三，从案件数量上看变化，员额制改革无法左右案件绝对数量的增加和减少，它是随着社会经济，人口的发展变化而变化的，但是通过员额制改革，在案件绝对数量一定的情况下，在员额制检察官工作机制下，案件相对数量却是一个"倍增式"的变化，即在员额检察官办案组内部"三层过滤和二级把控"的工作模式下，办案主体和责任主体同为员额检察官一人，无论员额和辅助检察官在各自的职责范围内均要对分至员额检察官名下的所有案件进行不同程度地工作和处理。这就与原主任检察官办案组模式下主任检察官和助理检察官同为办案主体和责任主体，对分至各自名下的案件进行全程工作和处理不同，因而从相对数量上讲是一个"倍增式"的数量变化，当然这也是员额制改革"责，权、利"统一在案件数量上的另一种体现。

　　诚然，法官，检察官员额制改革是顶层设计的落实司法责任制改革的重要组成部分，是实现法官，检察官专业化，精英化、职业化的重要步骤。但"实践是检验真理的唯一标准"，司法责任制改革理应对改革过程中出现的这样那样的问题作出"因地制宜"的现实回应和不违背改革初衷的"制度创新"。例如：制定相对统一的，符合刑事案件一般规律和特点的"案件权重系数量化表"，确定更加科学的轮案规则；根据地区案件总体数量的变化制定相对合理的员额数定期调剂计划等等。