【驿站故事】回顾全国人大常委会文物保护法执法检查组2012年4月11日——18日湖北执法检查

星光熠熠

　　2012全国人大常委会《中华人民共和国文物保护法》执法检查（湖北）已过去十二年余，作为史迹史料，编辑美篇留存以史为鉴。

1982年，《中华人民共和国文物保护法》颁行，2002年修订。自颁行三十年、修订二十年，中国文化遗产保护事业发生了巨大变化和长足进步。

2012年，第十一届全国人大常委会首次在全国范围开展《中华人民共和国文物保护法》执法检查，督促、支持各级政府和有关国家机关依法履行职责，改进工作，加强管理，推动我国文物保护事业全面发展。

　　全国人大常委会文物保护法执法检查（十堰）汇报会

　　全国人大常委会文物保护法执法检查（荆州）汇报会

　　第十一届全国人大常委会科教文卫委员会主任白克明（原河北省委书记）在执法检查中讲话。

　　作为湖北省文物行政部门工作人员在北京参加国家文物局“配合文物保护法执法检查动员会”。

　　全国人大常委会文物保护法执法检查组2012年4月11日——18日来鄂执法检查，16日考察南水北调中线工程水源区丹江口水库文物保护工作，在碧波荡漾的丹江口水库航船上，作为湖北文物行政部门工作人员有幸与第十一届全国人大常委会教科文卫委员会白克明主任（原海南省委书记、河北省委书记）留影。

　　2002年6月，时任第九届全国人大常委会教科文卫委员会主任朱开轩（原教育部部长）为修订《中华人民共和国文物保护法》来湖北作立法调研，考察南水北调中线工程水源区丹江口水库，有幸陪同调研、考察，于丹江水库合影留念。

相隔10年，为《中华人民共和国文物保护法》立法调研与执法检查，有幸与第九届、第十一届两届全国人大教科文卫委员会主任于丹江口水库留影，十分有意义，值得纪念！

与第十一届全国人大常委会教科文卫委员会白克明主任（左二）、国家文物局副局长董保华（右二）、国家文物局政策法规司司长朱晓东在丹江口水源区留影。

　　全国人大常委会文物保护法执法检查组在黄岗观摩黄梅戏《李四光》。

针对当前文物保护工作面临的新形势、新情况，全国人大常委会文物保护法执法检查关注当前文物工作中有待解决的如下几个重要问题。

一、博物馆实行对社会免费开放制度化问题。

为增强人民群众对中华历史文化的认同感，增强民族凝聚力，提高民族自信心，中央作出博物馆对社会实行免费开放决策。中央财政每年给予全国博物馆免费开放30亿元的巨额资金补助，但因地方财力有限，财政配套资金明显不足。而问题还在于，在中央与地方作财政预算时，缺乏法律层面的政策支撑，仍然停留在以领导人指示、批示作为预算依据。从严格意义上讲，在各级人大审查财政年度预、决算时，博物馆免费开放补助资金的支出缺乏相应法律与法规依据，这样，博物馆对社会实行免费开放难以成为长久制度。

而且，随之而来的问题，政府举办的公共博物馆享有财政资金补助，而国有控股企业、行业、高校举办博物馆享受不到财政资金补助，有悖于“国民待遇”理念，故希望在修订《中华人民共和国文物保护法》时予以充分考虑。

二、推进文物大遗址保护过程中存在诸多制约因素，尤其在征用土地问题上亦缺乏应有的法律支撑与保障，相关法律关系也需相应调整。

文物大遗址保护是当前推动文化遗产保护事业进程中凝炼的重大专项与新的形态。推动大遗址保护荆州片区建设，深入挖掘大遗址文化遗产历史价值、社会价值、文化价值、生态价值、科学价值和经济价值，打造和建设遗址公园，对于改善其周边生态环境，优化城乡面貌，彰显地域魅力，促进区域发展，将文化遗产保护融入地方经济社会发展、惠及人民群众等方面均具有十分重要的促进作用；是提高文化软实力，积累发展源动力，推动文化大发展、大繁荣，增强区域文化竞争力的强有力抓手，对于推动科学发展、可持续发展具有重要现实意义和长远意义。

但是，在实施过程中存在诸多制约因素，明显缺乏应有的法律支撑与保障，需要相应调整相关法律关系。如大遗址保护重要元素之一是尽可能保持其历史环境风貌，及与周边环境协调、促进经济社会发展，但在其保护范围与建设控制地带划定、土地使用方面，尚缺乏应有的法律支撑与保障，与《土地法》、《农业法》、《森林法》、《城乡规划法》等相关法律关系需要作出相应调整，不然，将严重制约大遗址片区保护建设进程。

调整《文物保护法》与相关专项法规的关系。避免因对不同法规理解上的偏差，造成工程建设对文物及历史环境风貌的建设性破坏，逐步做到文物保护与经济发展协调可持续发展。

三、建立有效的财政经费转移支付制度，给于文物保护任务繁重的地区和群众必要的补偿。

地方政府、基层政权承担的文物保护重任与有限的财政资金能力之间矛盾十分突出。湖北地下埋藏文物十分丰富，地表浅，客观上制约了农业生产及农村产业结构调整，地方为保护文物部分丧失了经济发展机遇。文物是全民族、乃至全人类的精神与物质财富，保护责任在地方，而地方财力捉襟见肘，无力有效承担为数众多的地面、地下文物保护责任，也无力给予群众必要的补偿。因此，从中央到地方各级政府及相关部门，社会法人和自然人，都应明确在文化遗产保护中所承担的义务与责任，特别是各级政府必须严格按照文物保护“五纳入”要求做到守土有责。新形势下，还应注意减轻文物资源丰富地区特别是基层政权的负担，应有效实行从中央到省、市财政的文物保护专项经费转移支付制度，以给于文物保护任务繁重的地方和群众必要的补偿。

四、进一步加强和维护文物安全，实行文物博物馆单位安全风险达标

进一步加强和维护文物安全，建立打击文物犯罪长效机制和常态化打击文物犯罪。新形势下，应运用现代安全管理理念，不仅要防火灾、防盗掘、防盗窃，还应防破坏、防暴力、防爆炸、防群体性事件，应切实推进在文物博物馆单位实施实体防范、人力防范和技术防犯，加大安全设施建设及软件建设的投入。必要时，应在世界文化遗产地、全国重点文物保护单位、文物博物馆风险等级高的文物博物馆单位，设立警务室、巡逻点等，以适应文物安全新形势的需要。同时，切实加大对文物犯罪恶性、重大案件的惩处。

目前，博物馆和大量具备开放条件的文物保护单位实行对社会开放，参观群众数量众多，人员安全、设施安全、文物安全问题日益突出。

近年来，在中央财政支持下，博物馆安全防范条件不断改善，但总体投入仍然不足。2008年下半年，全国文物系统文物安全检查，防盗、防火设施的达标率分别为55.28%和50.41%。2011年，全国相继发生湖北黄冈博物馆、江苏如皋博物馆，故宫博物院文物被抢、被盗事件，国家文物局下发紧急通知，要求按照《文物系统博物馆风险等级和安全防护级别的规定》，凡不达标的文博单位，一律不得对外开放。

资料表明，当前全国省级文博单位达标率不足50%，市县级不足30%，如按照国家文物局“不达标、不开放”的要求，大量文物博物馆单位即为违法违规开放，且享受免费开放资金补助。同时，确实存在重大安全隐患。安防、技防达标成为制约文物博物馆事业发展的瓶颈，亟需在《文物保护法》修订中，明确要求各级地方政府承担文物博物馆单位安全达标职责。

五、地方政府文物保护机构建设与文物行政执法能力水平提升问题

当前，日益繁重的文化遗产保护事业与地方政府文物保护机构不健全、文物行政执法能力薄弱的矛盾十分突出。现在全国范围，陕西省文物局、山西省文物局为政府组成部门，北京市文物局、山东省文物局为政府办事机构，其他省份，一部分为参照公务员管理的副厅级事业局，一部分为文化厅内设文物保护处与博物馆处，市、州、县级政府绝大多数未设文物局。

应进一步加强文物行政机构建设，从法律层面规范，就地方政府文物行政机构建设与文物执法队伍建设和编制、级别以及文物执法人员身份作统一要求，积极推进将地方政府文物管理部门纳入公务员行政序列。同时，加强各级文物行政执法队伍建设，解决人员编制、经费与执法装备，推进建立政府组成部门间有效协作机制，提升执法能力，规范执法行为。

湖北是楚文化的发祥地，中国近现代革命的重要策源地之一，文物资源十分丰富。《文物保护法》颁布30年特别是修订10年来，在全国人大、国家文物局的关心支持下，在湖北省委、省人大、省政府的正确领导下，全省积极贯彻实施《文物保护法》，充分发挥法律法规在文化遗产保护事业中的保障作用，按照“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，大力加强文化遗产保护与利用，扎实推进各项工作，取得了丰硕成果，为促进湖北文化强省战略建设，推动文化大发展大繁荣作出了积极贡献。

一、积极贯彻实施《文物保护法》，制定地方配套法规 1985年12月，省人大六届十八次会议审议公布了《湖北省文物保护管理实施办法》，并于1993年进行了修订。2002年10月，新修订的《文物保护法》颁布后，为适应文物法制工作新要求，省政府法制办将《湖北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》列入地方立法计划。2005年11月，省人大十届十八次会议审议通过了《湖北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》，自2006年2月起施行。2007年4月，为准确把握我省文物保护特点，尽可能体现地方性、适应性和可操作性，省人大对省直有关部门、部分市州进行了文物保护法律法规执法专项检查。省人大十届二十七次会议在听取和审议《湖北省人大常委会执法检查组关于文物保护法律法规执法检查情况的报告》后，通过了《湖北省人大常委会关于加强文物保护的决议》，对进一步加强地下文物、世界文化遗产、历史文化名城等重要文物资源保护，正确处理文物保护与城市规划、基本建设关系、文物保护与利用关系，进一步完善保护管理体制、法律责任体系、加强文物执法等焦点、难点问题，做出了更加明确具体的规定和要求。 全省文物资源丰富地区紧紧围绕《文物保护法》，结合本地实际，出台了配套地方性法规，为文物保护提供执法依据。如武汉、荆州、黄石、黄冈、大冶等地颁布了优秀历史建筑、古墓葬、历史文化名城、工业遗产、文物调查勘探等一系列保护管理办法。

二、发挥《文物保护法》保障作用，做好文化遗产保护与利用 积极贯彻实施《文物保护法》，全省文物保护与利用工作有序推进，文物博物馆事业全面发展，在“五个文明”建设中发挥着日益重要的作用。

——全面启动摸清家底工作，文物资源调查积极推进。全省第三次全国文物普查第三阶段工作全面完成，共调查登记不可移动文物36473处（其中新发现26182处），总量位居全国第七。长城资源调查项目取得阶段性成果，资源信息基本摸清。文物调查及数据库管理系统建设项目顺利完成，摸清全省三级以上馆藏珍贵文物家底并实现动态管理，一级文物达2514件（套）。

——重大文化遗产保护工程进展顺利，保护成果惠及广大民众。全省现有全国重点文物保护单位91处，省级文物保护单位825处，中国历史文化名镇（村）14处。开展了第七批全国重点文物保护单位的申报和文物保护单位的“四有”工作。编制完成明显陵、荆州城墙等30余处重点文物保护单位保护总体规划并公布实施。实施了武当山古建筑群、武昌起义军政府旧址、中共五大会址等一系列重大文物修缮工程。武汉旧城改造中，政府出巨资拆除文物保护单位周边违章建筑，并依托文物建筑建立街头博物馆和步行街，实现文物保护与城市改造双赢。依托武昌起义军政府旧址等辛亥首义史迹建立的武昌首义文化区，成为辛亥革命百年庆典最具文化内涵的景区。

——考古和大遗址保护工作扎实推进。妥善处理文物保护与大型基本建设的关系，配合高速公路、铁路等重大工程建设大规模开展文物抢救性保护工程。协调大冶铜绿山古铜矿遗址保护与采矿生产的关系，确定了遗址原地保护原则并付诸实施。随州叶家山西周早期墓地成为继曾侯乙墓后我省又一重大考古发现。全国首家内陆水下文化遗产保护基地落户武汉。楚纪南城、盘龙城等5处遗址列入国家100处大遗址保护重点项目库。国家文物局与省政府签署《大遗址保护荆州片区共建协议书》，荆州片区成为国家大遗址保护发展战略五大片区之一。楚纪南城国家考古遗址公园、熊家冢遗址博物馆等重大建设项目全面启动。国家文物局和省政府在荆州成功举办大遗址保护现场会暨高峰论坛，通过了对我国大遗址保护理论做出重大创新与发展的《大遗址保护荆州宣言》。

——世界文化遗产工作卓有成效，融入当地旅游经济社会发展。黄石工业遗产片区、恩施土司遗址、荆州襄阳城墙等三个项目正在积极申报争取列入中国世界文化遗产预备名单，申遗前期工作正式启动。武当山古建筑群、钟祥明显陵等两处世界遗产地重要文物得到维修保护，监测体系日益健全，环境风貌明显改善。

——三峡库区文物保护工作全面完成，南水北调工程文物保护工作扎实推进。完成三峡湖北库区两百余处地下文物点抢救性发掘，出土文物十万余件。集中搬迁保护复建地面文物40余处，其中以屈原祠为核心的凤凰山古建筑群建成并对外开放，成为与三峡大坝交相辉映的重要人文景观。南水北调文物保护工作顺利推进，已实施130处文物点抢救性考古发掘，出土珍贵文物3万余件，其中郧县辽瓦店子遗址被评为“2007年度全国十大考古新发现”。

——博物馆体系日臻完善，免费开放取得重大突破。全省现有博物馆145家。2007年，湖北省博物馆率先在中部地区实行对社会免费开放，目前，全省87家博物馆已实现免费开放，年参观众人数达900万人次。湖北省博物馆作为首批中央与地方共建8家国家级博物馆，三期扩建工程顺利开工，总投资近10亿元。实施湖北乡土建筑抢救保护工程，将分散于穷乡僻壤的古民居集中迁建，建成湖北明清古建筑博物馆并对外开放。武汉市启动“博物馆之城”建设，辛亥革命博物馆于辛亥革命百年庆典之际建成并对外开放。强力推进中等城市及部分重点县级博物馆建设，鄂州、黄冈、咸宁博物馆相继建成。省博物馆《曾侯乙墓》等展览荣获全国十大陈列精品奖和单项奖。《剑舞楚天——楚文物特展》等一系列彰显荆楚文化魅力的对外展览亮点纷呈。博物馆办馆主体日趋多元，具有湖北特色的博物馆体系和发展格局初步形成。

——确立文物安全“生命线”，文物安全工作与文物行政执法有序开展。全省文物事业管理制度建设也得到进一步加强与规范。建立了由省文化厅牵头，省公安厅等10个单位组成的全省文物安全工作联席会议制度，各市州也积极推动建立该制度，逐步建立政府统一领导、部门各司其职、标本兼治、综合治理的文物安全工作长效机制。为规范执法行为，提高执法能力，省文物局建立了全省文物安全月报、安全管理责任制等一系列制度，并颁布了文物保护工程勘察设计资质、施工资质及文物博物馆单位安全防范工程等有关管理办法。省文物局还与中南财经政法大学联合成立了《文物保护法》研究中心，切实加强应用法律学术研究2010年以来，省政府连续两年召开严厉打击盗掘古遗址古墓葬犯罪专项行动电视电话会议，文物、公安部门加强部门协作，联合行动、重拳出击，全省7个重点地区破获文物犯罪17起，文物犯罪势头得到有效遏制。荆州、随州政府强化职责，建立了文物安全四级防护责任体系。应用先进监控技术，加强八岭山等古墓群硬件建设，有效提升技防能力。积极侦破与查处重大文物犯罪与违法案件，持刀抢劫黄冈市博物馆案发39小时即告破获，被劫文物如数追回，破获盗墓分子暴力袭击随州护墓人员等重大文物犯罪案件，督办并妥善处理阳新太平天国军半壁山战场遗址范围内违章建筑。举办世界文化遗产安全管理、文物行政执法人员轮训等各类执法管理培训班，执法队伍整体素质明显提高。

——社会文物管理力度加大，文物市场逐步规范。“国家文物进出境审核湖北管理处”正式挂牌，成为国家文物局审定的16家资质单位之一。加强文物拍卖企业的培育和管理，积极促进文物艺术品交易市场健康有序发展，依法审批拍卖活动，年审核标的5000余件（套），资质审批和标的审核工作进一步规范。完成全省馆藏珍贵文物鉴定定级。积极配合公安、海关等部门开展涉案文物鉴定。

——实施科技支撑战略，文物保护技术水平显著提升。依托省博物馆、荆州文物保护单位中心组建了出土木漆器保护国家文物局重点科研基地，并获得可移动文物技术保护设计、修复最高等级资质。武汉博物馆、省古建筑保护中心等单位获得可移动文物修复、文物保护工程勘察设计等资质。省博物馆漆木器定型加固技术获文化部科技成果一等奖，编磬复原获国家发明三等奖。省古建中心《文化保护工程管理模式研究》获第二届湖北发展研究成果三等奖。

三、当前实施《文物保护法》及文物工作中存在的主要问题 ：

一是文物保护与基本建设的矛盾依然存在。随着当前城市旧城改造、新农村建设以及国家大型工程建设深入推进，文物保护与基本建设之间的矛盾依然突出。一些地方为片面发展经济，重开发、轻保护，建设性破坏、保护性拆除等违反《文物保护法》的事件屡有发生。

二是文物安全形势依然严峻。暴力袭击护墓人员、暴力抢劫博物馆案件在我省发生。湖北古遗址、古墓葬数量众多，成为犯罪分子觊觎的目标，盗掘古墓葬犯罪活动呈现跨区域、职业化、团伙化、暴力化、智能化新趋向，田野文物安全堪虞。湖北作为近现代革命中心区域之一，拥有丰富的革命遗址、遗迹，受文物所有（使用）者认识水平和经济能力所限，文物维修保护及防火安全等较薄弱，部分文物处于危险或濒临消失的境地。

三是地方政府、基层政权承担的文物保护重任与有限的财政资金能力之间矛盾较为突出。湖北地下埋藏文物十分丰富，地表浅，客观上制约了农业生产及农村产业结构调整，地方为保护文物部分丧失了经济发展机遇，地方财力捉襟见肘，无力有效承担为数众多的地面、地下文物的保护责任。

四是文物保护机构、文物行政执法队伍建设尚待加强。在当前文化体制改革中，一些地区文物行政执法机构建设尚不健全，执法人员或缺，不同程度存在执法主体不明晰、执法责任不落实等现象，使文物行政执法工作难以有效进行。

五是对新时期出现的诸多新问题还缺乏有效应对。随着经济社会发展，物质生活日益丰富，社会民众参与文物保护的热情越来越高，民间文物交易市场、艺术品拍卖公司、民办和行业办博物馆在很多地方，尤其是区域中心城市，呈现逐步壮大趋势，亟需有针对性地依法进行规范管理。

附注：《中华人民共和国文物保护法》1982年11月19日第五届全国人民代表大会第二十五次会议通过；根据1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉第三十条、第三十一条的决定》修正；2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订；根据2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉的决定》第二次修正。