浅谈地方志事业法治化建设 ——以宁夏隆德县地方志工作为例

静夜思

（此文为参加在上海举办的第十三届中国地方志学术年会交流论文

浅谈地方志事业法治化建设

——以宁夏隆德县地方志工作为例

杨七斤

持续不断地编修地方志，是我国独有的延续两千多年的优秀文化传统。新中国成立以来，党和国家领导人十分关注地方志事业，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等几代党和国家领导人，对史志工作从继承传统与编修新志、方志与百科、修志与做学问、修志与用志、地方志与国际交流的关系等志观论方面作了批示和论述；从修志的意义、指导思想、目的、观点、方法、材料、行政性、学术性、保密性、政府责任、规章制度、机构的稳定性、队伍的稳定性、长远规划、存真求实等修志论方面作了批示和论述；从志书的性质、内容、质量、用语、作用以及修名志等志书论方面作了批示和论述；从地方志的收藏、整理、研究、阅读、应用、理论研究以及方志馆建设等用志论方面作了批示和论述。
党的十八大以来，习近平总书记曾多次对史志工作作出重要讲话，2014年2月25日，习近平总书记在视察首都博物馆的时候，就提出要高度重视修史修志。2015年7月31日，习近平总书记在中共中央政治局就中国人民抗日战争的回顾和思考进行集体学习时强调，要整合全国学术机构和研究队伍，协调各地党史、军史、档案、政协文史资料、地方志、社科院、高校等部门和机构的力量，对抗战进行系统研究。2022年春季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上，习近平总书记举了1941年8月毛泽东同志主持起草《中共中央关于调查研究的决定》的例子，总书记指出：“这个决定还提出了不少调查研究的具体方法，包括邀集有经验的人开调查会，个别口头询问，收集县志、府志、省志、家谱加以研究等。这些要求和方法，至今仍然具有重要启示意义。”
新中国成立后，党中央、国务院更加高度重视地方志工作，1958年10月20日，国务院科学规划委员会地方志小组制定了《关于新修方志的几点意见》，成为新中国成立后新修方志编纂原则的首个纲领性文件。1983年4月，恢复组建中国地方志指导小组。2006年5月18日，国务院颁布施行的《地方志工作条例》是我国历史上第一部有关地方志的全国性法规，标志着地方志编修工作从此进入有法可依、依法修志阶段。2015年8月，国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要(2015-2020年)》。作为我国首部全国性地方志事业规划性文件，标志着全国地方志事业从依法修志迈向了依法治志的新阶段。使得地方志法治化建设经历了从依规修志起步到依法修志，再向依法治志发展三个重要阶段。
1996年11月9日，国务院办公厅发布了《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》，对于建立社会主义市场经济体制新形势下的地方志编纂工作的指导思想、工作任务、续写期限、志书质量、队伍建设等一系列重大问题，作出了明确的规定。《通知》强调，“地方各级人民政府要继续重视地方志编纂工作，切实加强领导”，“把地方志编纂工作列入政府的议事日程”。1998年2月，经国务院领导批准，中国地方志指导小组颁发了《关于地方志编纂工作的规定》，对地方志编纂工作各方面的问题作出了更加明确的规定。这是在1985年颁发的《新编地方志工作暂行规定》的基础上，总结了十几年的修志实践经验，集广大方志工作者的智慧和力量，制定的中国修志工作的第一个正式规定文件。另外，许多省市、国家部委以以及解放军、武警和新疆生产建设兵团等史志机构，依据《规定》精神并结合各自单位的具体实际情况，进一步制定了一系列有关方志工作的文件和细则。这些工作都有力地推动了我国地方志工作及事业的制度化、法治化建设。
但是，各级地方志工作机构在依法履职、严格执法等环节上还有较大的差距。各级地方志工作机构在树牢法治思维，落实相关法规、制度、规定上不够到位，少数地方和部门对地方志工作重要性认识不够，依法治志意识还不强；尤其在贯彻落实“一纳入、八到位”①（即把地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中，做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位）工作机制上存在很大问题；地方志编纂人员结构有待优化，业务素质有待提升。地方志事业要实现高质量发展，必须用法治思维破解发展难题，用法治手段解决发展问题。
这里以宁夏隆德县地方志工作为例，就地方志工作的法治化建设谈几点自己的看法。

一、构建系统完善的地方志法治体系

为全面贯彻落实科学发展观和《地方志工作条例》，2007年11月颁布了《宁夏回族自治区〈地方志工作条例〉实施办法》；制定了《宁夏回族自治区地方志工作发展规划（2008年—2020年）》。根据《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》，自治区制定了《宁夏回族自治区地方志事业发展实施方案（2016年—2020年）》，进一步推动全区地方志事业科学发展。
但在落实这些条例、方案、办法、规划、纲要时，由于没有系统完善的地方志法规体系，出现了修志有条例不遵守的问题，隆德县第一轮县志编修下限时间至1990年年底，那么依照《地方志工作条例》第十条规定，地方综合志书每20年左右编修一次，隆德县第二轮县志编纂下限时间应该是2010年年底。但隆德县第二轮县志编纂下限时间为2000年年底。这就比《地方志工作条例》规定的断限时间少了一半。第三轮修志断限应该是2011年1月至2030年年底，但实际上隆德县第三轮县志编纂上限要从2001年1月开始，这到现在已经24年了，早已超过20年的期限，如果下限至2030年年底，就是30年。由于各种原因，隆德县第三轮县志编修工作仍未进行。再比如《宁夏公安志》，第一轮编修下限为2005年年底，第二轮编修断限时间应该从2006年1月至2025年年底，但第二轮《宁夏公安志》编修下限时间为2020年年底，这比《地方志工作条例》规定的断限时间少了4年。这就给第三轮修志工作带来了很大麻烦。类似这种情况在全国范围内是很多的。
因此，国家要尽快出台《中华人民共和国地方志法》，省、市、县三级地方政府要和国家构建四级联动的地方志法规体系；制定出从国家到地方层面覆盖所有地方志业务范围的单项法规，形成系统完善的单项法规体系；制定出台地方志工作的相关监督、执行办法；及时开展对地方志相关条例、规定、实施办法的修订工作等对策建议。

二、强化依法治志主体

依法治志的主体是地方志工作机构，目前从国家层面是中国地方志工作办公室，加挂国家方志馆牌子，由中国社会科学院代中央宣传思想文化工作领导小组管理，2023年更名之前叫中国地方志指导小组办公室。地方层面就宁夏回族自治区而言，1985年7月，为推动宁夏全区地方志事业发展，经宁夏回族自治区党委批准，宁夏回族自治区地方志编审委员会成立。编委会下设办公室，作为宁夏地方志编审委员会的常设办事机构，挂靠宁夏社会科学院代管。宁夏回族自治区地方志办公室为正处级建制事业单位，设正副主任各一人，内设综合科、业务指导科、年鉴指导科、资料征集科，有工作人员14人。2023年调整后，地方志办公室主任由宁夏社科院院长兼任；隆德县地方志工作机构与隆德县档案馆、隆德县党史研究室合署办公，成为隆德县委办公室的内设部门，由县委办公室管理。隆德县档案馆设正馆长1名，副馆长2名，档案馆馆长兼任党史和地方志研究室主任，党史和地方志研究室工作人员只有5人，除领导和年龄大的，真正干业务工作的只有2人，一些大部头的编纂业务无法进行。地方志事业的治理是行政管理同编纂业务合在一起，属于政事合一。面对地方志工作业务量的不断增加，隆德县地方志工作机构主体弱化、单一，严重影响和制约了地方志事业的发展。像隆德县地方志工作机构主体弱化、单一的现象，在全国也有很多。

因此，强化依法治志主体，探索地方志的治理和编纂业务分设，推进全民参与史志事业，而非政府主体单一史志事业是需要深入研究的问题。在确保经费到位的前提下，可以探索地方志编纂业务分设，由地方志工作机构通过第三方组织聘用编纂人员、购买服务、项目合作等方式，组建专、兼职相结合的地方志人才队伍。地方志编纂的人才队伍可以聘请当地一些从事文史工作且有地方志编纂经验的离退休人员，借助高等院校、科研机构、博物馆、图书馆等单位的人力资源，开展地方志业务和理论研究，探索地方志系统内外有机结合，将有关单位和个人纳入依法治志的主体，强化依法治志主体，建立更为优质高效的地方志工作管理、编纂模式，达到推进全民参与史志事业的总体目标。

三、依法建立地方志工作人员激励机制

隆德县地方志工作机构为参公事业单位，参公事业单位身份评定专业技术职称难度大，因此，年轻人不愿呆，有门路的调到其他单位，调不了的几年、十几年、甚至几十年过去了，评不了职称，也提不了干，原地踏步。这就大大挫伤了地方志工作人员的士气，成为地方志事业发展的阻力。这种现象其他地方也存在。

因此，各级地方志工作机构强烈呼吁，提高地方志机构工作人员的待遇。依法建立地方志工作人员的激励机制，设立地方志专业职称，或参公事业单位参与公务员级别晋升，落实地方志编纂人员的待遇，有效保障地方志事业持续稳定发展。县人民政府及有关部门应当将地方志工作纳入本地区本部门工作绩效目标考核范围，对在地方志工作中成绩突出的单位和个人，给予表彰和奖励。

四、依法争取地方党委、政府及相关部门支持配合

地方志工作涉及方方面面，需要当地党委、政府及相关部门的大力支持与配合。隆德县地方志工作机构及人员编制需要得到县编办的支持；经费预算需要得到县财政局的支持；如果有条件建方志馆的话，需要得到县发改局的支持；编纂乡镇志和村志，需要得到乡镇政府和村委会的支持；编纂县直各部门志书，需要县直各部门的支持配合。
隆德县只有理顺依法治志的工作机制，地方志工作机构的编纂业务才能顺利开展。自新中国成立以来，隆德县13个乡镇，没有编纂出版一部乡镇志，98个行政村，只编纂出版了《梁堡村志》和《杨家店村志》2部。县直部门只有20世纪70年代县人民武装部内部编纂的《隆德县兵要地志》，20世纪80年代部门内部编纂的《隆德县地名志》《隆德县水利志》《隆德县民兵史》《隆德县卫生志》，20世纪90年代初部门内部编纂的《隆德县畜禽疫病志》《隆德县民政志》《隆德县财政志》《隆德县医药志》《隆德县邮政志》《隆德县军事志》共11部专业部门志。之后就再没有编纂，直到2022年，在全国扶贫志编纂工作推进中，隆德县委宣传部牵头，隆德县档案馆组织人员编纂了《隆德县扶贫志》。从隆德县乡镇志、村志、专业部门志编纂情况看，地方志事业要发展，地方党委、政府及各相关部门的支持配合很关键。
因此，要依法争取地方党委、政府及相关部门的支持配合，将《地方志工作条例》纳人常规化法律培训，让地方志执法人员持执法证上岗，领导持执法监督证进行监督，推动地方志工作“一纳入、八到位”的落实。

五、依法推进地方志工作数字化建设

数字时代不仅给人们的生产、生活和思维方式带来重大变革，也对地方志工作治理方式和法治建设提出了新要求。深入推进地方志工作数字化转型，越来越成为创新治理方式、提高治理效能的重要路径。
依法提升地方志工作数字化水平，既是时代的需要，也是地方志工作发展的必然要求。全面贯彻落实《地方志工作条例》，依法推进地方志工作数字化建设，通过数字化手段、数据库、网络、电子媒体等形式，转换地方志编纂成果，向社会大众广泛宣传地方志成果，使地方志为社会大众所用，为社会经济服务，是地方志工作者义不容辞的职责。
地方志工作数字化是一个系统工程，是一个开放式的平台。隆德县要尽快建设“数字化隆德地情资料库”，“数字化隆德地情资料库”要由县人民政府投资经费，县地方志工作机构负责建设，建成后作为隆德地方志系统的地情资料库，直接服务于全县各乡镇、各部门单位修志编纂，包括各类地情书籍的资料收集、储存、编辑、检索、开发、利用等。“数字化隆德地情资料库”建设要适合地方志编纂业务范围，要建成一个集地情资料收集、保存、加工、编辑、检索、开发、利用、管理等数字化网络化功能于一体的地方志网上协同修志和资料开发利用的平台系统，包括通用地情资料管理子系统、志书编纂管理子系统、年鉴编纂管理子系统、地情刊物管理子系统、办公信息管理子系统、和系统管理子系统。要引进和培养数字化管理的专业人才，广大修志人员和管理人员对“数字化隆德地情资料库”的软件运用要熟练操作，要在实践中不断发现问题，不断改进和完善系统，使之发挥预期目标。只有各乡镇、各部门单位都来运用，才能真正发挥其效用。
作为经济不发达的地区，又是县级地方志工作机构，又是档案馆、党史研究室、地方志研究室三家单位合署办公，要建成“数字化隆德地情资料库”是很困难的，但这又是可行的，因为数字库建成后，也可以管理档案文献资料、党史文献资料。使档案馆强化档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步；使党史研究室发挥党的历史和理论研究专门机构作用，制定党史和文献工作规划，组织开展党史研究、党史著作编写、党史宣传教育、党史资料征集等工作。
因此，根据隆德县实际情况，要加强《地方志工作条例》《中华人民共和国档案法》《党史学习教育工作条例》的宣传，依法推进隆德县档案、党史、地方志工作数字化建设。

六、地方志工作要有法必依、执法必严、违法必究

各级政府、机关、团体、企业事业单位、其他组织以及个人，要依法遵守地方志法律法规，履行有关地方志工作义务。隆德县地方志工作机构要严格依照地方志法规组织地方志编纂、管理、使用，克服地方志编纂、管理、使用的随意性和主观性；县人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导，将地方志工作所需经费列入本级财政预算；县地方志工作机构要探索多种形式落实“一纳人、八到位”，特别是经费投入和人员编制的落实，要同县财政局、县编办协调沟通，在协调沟通的基础上，把存在的问题向县人民政府反馈，推动地方志工作机构的经费和人员落实，真正解决“缺人、缺钱”的问题。
隆德县地方志工作机构要对不按照规定的地方志资料种类和期限报送有关资料的单位部门，报请县人民政府，责令限期改正，逾期不改正的，给予通报批评；对擅自编纂出版以县级行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，由县地方志工作机构提请县人民政府依法查处；对未经审查验收、批准将地方志文稿交付出版，或者地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由县人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究相关单位和个人的责任，对构成犯罪的，依法追究刑事责任。
县地方志工作机构的组成人员在地方志审查验收活动中，弄虚作假、徇私舞弊的，由地方志工作机构报县人民政府取消其成员资格，并建议有关部门依法给予处分；地方志工作机构及其工作人员在地方志工作中，滥用职权、弄虚作假、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分。
因此，对于各类地方志违法行为，各级地方志管理机构要依照地方志法予以查究，严厉查处地方志违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。把依法治志的重心落实在执行上，具体可通过加强对贯彻落实《地方志工作条例》情况进行执法检查、调研工作的方式，明确行政督察和执法检查方向；通过建立督促检查考核机制，将地方志工作纳入各级政府年度目标绩效考核的方式来推动执法工作。真正做到有法必依，执法必严。违法必究。

注释
①2014年4月19日，刘延东副总理在与第五次全国地方志工作会议部分代表座谈时明确提出了“一纳入、八到位”。