肖亚律师:《土地管理法》第七十六条的理解与适用

夏雨雨人

　　《土地管理法》第七十六条的

理解与适用

重庆绿荫律师事务所 肖亚

经多次修订自2020年1月1日起施行的《土地管理法》第七十六条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”与修订的《土地管理法》配套的《土地管理法实施条例》第五十六条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。”自2011年3月5日施行、现仍然有效的《土地复垦条例》第四十二条规定：“土地复垦义务人依照本条例规定应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款，土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。”

由此，对于应当缴纳而不缴纳土地复垦费的行为，到底应适用《土地管理法》第七十六条对其处以2倍以上5倍以下的罚款，还是适用《土地复垦条例》第四十二条的规定对其处以1倍以上2倍以下的罚款，许多人感到无所适从。一些执法人员认为，不缴纳土地复垦费，就是一种拒不履行土地复垦义务的行为，虽然《土地复垦条例》第四十二条规定处1倍以上2倍以下的罚款，但《土地管理法实施条例》是新法，根据新法优于旧法的原则，应按条例第五十六条的规定处以2倍以上5倍以下的罚款。

笔者认为，应按怎样的标准对应当缴纳而不缴纳复垦费的土地复垦义务人处以罚款，涉及法律的正确适用问题，需要弄清《土地管理法》第七十六条的内在涵义及其与相关法规法条之间的内在联系。

首先，要明确土地复垦义务的内容是什么。根据《土地复垦条例》第二条的规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用的状态的活动。对于合法占用土地的单位和个人而言，即是在使用完土地后应当在规定的时间并按规定的要求，将其占用的土地恢复到可供利用的状态，这就是用地单位和个人应尽的土地复垦义务。负有该项义务的用地单位和个人，称为土地复垦义务人。用土地单位和个人不履行或者不按规定的时间和要求完成土地复垦的，即构成拒不履行土地复垦义务的行为。

其次，法律上的义务必须履行。没有履行或者没有切实履行义务的，负有监管职责的行政机关就应采取相应的行政措施，义务人也应承担相应的法律责任。《土地管理法》第七十六条即是对用地单位和个人没有或没有切实履行土地复垦义务时，规资部门应当采取什么措施、义务人应当承担怎样的法律责任所作出的规定。包括责令土地复垦义务人限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费（专项用于复垦），可以处以罚款。

那么，《土地管理法》第七十六条所指的“拒不履行土地复垦义务”的行为，其内涵包括了哪些，应当从以下两个方面进行解读：一是从土地复垦义务的内容上看，是要求土地复垦义务人须在规定的时间内并按规定的要求完成土地复垦而不是缴纳复垦费，不能以缴纳复垦费代替土地复垦义务的履行。缴纳复垦费，只是在土地复垦义务人不履行或者未按规定的时间和要求完成土地复垦的情形下，应当承担的一项法律责任，目的在于通过收取复垦费，由规资部门代土地复垦义务人完成复垦，保障不因土地复垦义务人不履行或者未切实履行复垦义务而使土地受到损毁。因而不复垦及未在规定的时间并按规定的要求完成复垦，即已构成拒不履行土地复垦义务的行为。二是从该法条的文意表述看，从拒不履行义务至责令限期改正，再到逾期不改正责令缴纳复垦费并可以处以罚款的逻辑结构，足见所称拒不履行土地复垦义务的行为，并不包括应当缴纳而不缴纳复垦费这种行为。

再次，根据《土地复垦条例》第十八条的规定，“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”的规定，《土地管理法》第七十六条所称拒不履行土地复垦义务的，显属应当缴纳土地复垦费的情形，《土地复垦条例》第十八条的规定与《土地管理法》第七十六条的规定是一致的。

需要指出的是，不复垦或者不按规定的时间和要求完成复垦应当缴纳复垦费，是土地复垦义务人基于土地复垦义务而派生出来的另一项义务，责令其缴纳不是对义务人的一种行政处罚，而是具有行政强制性质的一种行政决定。《重庆市土地管理条例》第二十五条第三款规定：“土地复垦义务人应当自临时用地期满或者设施农业用地不再使用之日起一年内完成土地复垦。土地复垦义务人未在规定时间内完成复垦或者经整改仍不合格的，划规自然资源主管部门应当自复垦期限届满之日起十五个工作日内责令土地复垦义务人限期缴纳土地复垦费。逾期未缴纳经催告后仍不履行的，区县（自治县）规划自然资源主管部门应当及时依法申请人民法院强制执行。区县（自治县）规划资源主管部门应当自收到土地复垦费之日起组织复垦，并在一年内完成。”

从上述规定可以看出，责令应当缴纳复垦费的土地复垦义务人缴纳复垦费，是规资部门实施的独立于行政处罚的另一行政行为，应当缴纳而是否缴纳复垦费，不影响拒不履行土地复垦义务违法行为的构成。土地复垦义务人应当缴纳而不予缴纳复垦费，构成另一违法行为，应当按照《土地复垦条例》第四十二条的规定予以处罚。

值得注意的是，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚的拒不履行土地复垦义务的违法行为人，该违法行为人必须具有经责令限期改正而逾期不改正的情节。否则，不能依据该法条对其予以处罚。

综上，《土地管理法》第七十六条所处罚的拒不履行土地复垦义务的行为，当是不履行或不按规定时间和要求完成土地复垦，并经责令限期改正且逾期不改正的行为，不包括虽已构成拒不履行土地复垦义务但在规资部门的限期内已经改正的行为，也不包括应当缴纳而不予缴纳复垦费的行为。《土地管理法》第七十六条与《土地复垦条例》第四十二条针对的不是同一违法行为，故认为二者存在冲突的观点，失之偏颇。

　　作者简介：肖亚律师，执业近四十年，长期担任县委、县政府和多家行政机关、企事业单位的常年法律顾问，办理了大量在区域内有较大影响的各类案件和非诉讼法律事务，曾为重庆市律师协会彭水县律师工作委员会主任，现任重庆绿荫律师事务所主任。