改土归流：清朝稳固西南边疆统治的重大改革

加木

改土归流：清朝稳固西南边疆统治的重大改革

改土归流，就是废除西南各少数民族地区的土司制度，改由中央政府委派流官直接进行统治，实行和内地相同的地方行政制度。狭义上指清朝雍正时期在西南滇、黔、桂、川、湘、鄂6省实行的废除土司制度，设立流官治理的改革。

自雍正时起，清政府在西南大规模地推行“改土归流”政策，逐步取消土司世袭制度，任命有任期、可调动的流官，随之进行清查户口、丈量土地、核实赋税等工作。

改土归流强化了清政府对西南地方各民族的管理，打破了原有土司制度“蛮不出峒，汉不入境”的民族禁锢，推动了民族融合以及当地的经济发展和社会进步，是统一多民族封建国家治理、版图开拓与巩固的重要政策。

张捷夫：关于雍正西南改土归流的几个问题

雍正西南改土归流，是近几年来研究比较多的一个专题。发表了一些有见解的文章。有的方面研究比较深入，并且取得了大体一致的看法。但是，也存在着某些需要进一步讨论的问题，比如关于雍正西南改土归流究竟包括那些地区，改土归流的过程是否就是残酷的战争过程。这里既有看法上的不同，同时多少也与我们研究不够有关。笔者不揣浅陋，拟就上述问题谈点意见，并求正于史家。

一

关于雍正西南改土归流的地区，在一些文章中，说法颇不一致。究其原因，不在于对被改流土司名单统计上的出入，而主要是对雍正年间，清王朝在黔东南和湘西地区的设官建治，存在不同看法。有的同志把在这种无土司之地的设官建治，也称为改土归流。笔者则认为，这件事虽然是和改土归流同时进行的，也是鄂尔泰等人经办的，但它们却是性质不同的两个问题，不能混为一谈。

西南是我国少数民族分布最多的地区。二十多个少数民族在这里繁衍生息，而且都有长久的历史。但由于各民族、各地区历史不同，社会经济发展不平衡，加上自然条件（如地势险峻、交通不便）的限制等因素，历代封建王朝，对各民族、各地区的统治办法，也就不尽相同。远的不论，就明清两代来说，西南少数民族地区，在政治上至少有三种不同情况同时存在。一是流官统治的地方，各项制度与内地基本相同；二是土司统治的地方（包括流土并治的地方），由封建王朝任命当地各部族酋长为各级官吏，准予世袭，并实行与内地不同的各种制度；三是既没设置流官，也无土司的所谓“生界部落”。这三种不同的地方，不仅经济发展水平和风俗习惯方面有很大的不同，政治上也存在极大差异。流官统治的地方且不去谈它，这里只谈和本文主题有关的第二和第三种地方及其不同。

关于这两种地区，明清官方文书及私人著述中，都曾加以区分。常见到的，一般称有土司的地方为“蛮”，或“熟苗”；称无土司的地方为“生界”，或“苗”，或“生苗”。如清代史学家魏源，就曾这样记述：“无君长，不相统属之谓苗；各长其部，割据一方之谓蛮。若粤之僮、之黎，黔之傜、四川之僰、之生番，云南之倮、之野人，皆无君长，不相统属，其苗乎！若《汉书》：‘南夷君长以十数，夜郎最大。其西，靡莫之属以十数，滇最大。自滇以北，君长以十数，邛最大。’在宋为羁縻州，在元为宣慰、宣抚、招讨、安抚、长官等土司。其受地远自周汉，近至唐宋，而元明赏功授地之土府、土州县亦错出其间，其蛮乎！”[1]

魏源的这种区分虽不十分确切，但也明确地指出了在西南少数民族地区，存在着有土司和无土司两种不同的情况。今天，我们要阐明这个问题，似乎应该从两者不同特点谈起。

关于土司制的特点，史学界曾有多种说法。有的列举三条，有的列举四条，还有的列举五条、六条，但基本内容都差不多。当然，我们所以要谈它，目的还是要说明土司区和非土司区在政治上的不同。《明史》《土司志》有这么一段记载：“迨有明踵元故事，大为恢拓，分别司郡州县，额以赋役，听我驱调，而法始备矣。然其道在于羁縻，彼大姓相擅，世积威约，而必假我爵禄，宠之名号，乃易为统摄，故奔走唯命……其土官衔号曰宣慰司，曰宣抚司，曰招讨司，曰安抚司，曰长官司。以劳绩之多寡，分尊卑之等差，而府州县之名亦往往有之。袭替必奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受职……以府州县等官隶验封，官慰、招讨等官隶武选。隶验封者，布政司领之；隶武选者，都指挥领之。于是文武相维，比于中土矣。其间叛服不常，诛赏互见。”[2]文字虽然不多，但基本上已把明代土司制度的特点概括出来了。

清代沿袭明制，但各项制度比明代更加明确具体。和非土司区相比，特点也更加显著。为便于了解两者的不同，现将清代土司制度的特点概述如下：

（一）土司有一套由封建王朝授给的统一官职，并颁给印信、号纸。号纸上书土司姓名、年龄、职衔、世系及授职时间等，以示为朝廷的命官。官职分两类，土府、土州、土县等，隶吏部，在省由布政司领之；宣慰司、宣抚司、招讨司、安抚司、长官司等，隶兵部，在省由都指挥使司领之。

（二）凡土司皆世职。如土司故去或年老不能视事者，准予子孙等人袭替。但必须履行严格的手续，并经朝廷批准。

（三）土司对封建王朝有纳贡输赋和应征调的义务，以表示对封建王朝的忠勤。

（四）为使土司忠于职守，朝廷对土司定期进行考核，有功则奖，有罪则惩。

当然，还可以举出一些，但最重要的是这四条。从这四条中，我们可以清楚地看出两个关键性问题：一是在土司区，封建王朝已确立实际统治。尽管这种统治的某些环节是通过土司来实现的。二是土司是朝廷的命官，虽可世袭，但必须得到朝廷的批准。土司对封建王朝有明确的义务和职责，封建王朝对土司有严格的考核和奖惩办法，有权革职、停袭，以至办罪。在清初，具备上述特征的土司，据粗略统计，土县和长官司以上，大约有四百多个。

然而，在西南少数民族地区，除大片大片的土司统治区以外，还有一些地方，中央王朝并没有建立起实际统治。这不仅在明代有，清代也同样存在。其他地方不说，而往往被认为在雍正年间实行改土归流的黔东南苗族地区和湘西六里庙区，就属于这类地方。直到雍正初年，这里既没有派驻流官，也未设置土司，被人称为“生界”或“生苗”。

这些“生苗”地区的社会发展水平，一般都比土司区落后，基本上处于向封建领主过渡的阶段。政治上“有族属”，“无君长”，“不相统属”[3]。既没有统一的行政机构，也没有统一的首领。如在黔东南苗族地区，社会组织的基本形式，是互不隶属的“合榔”和“合款”。榔、款的首领称榔头、款首，多由族大富强部落头人担任。没有常设的办事机构和军队，也没有法庭和监狱。当然，也就更谈不上像土司那样，对封建王朝有纳贡、输赋、供征调的义务。在这里，我们不是要讨论这些地方的社会发展形态，而是要说明这些地方无土司存在。无论是直接的，还是间接的，封建王朝都没有建立起统治权力，因而被他们视为“化外”之地。明清两代王朝，为了在这些地方建立统治，在雍正以前，也曾多次进行尝试。有时发兵征剿，有时派官招抚，均未达到目的。有的未及深入，就宣告失败；有的虽曾深入，但未等站住脚跟，又被迫退出。在不得已情况下，封建王朝也采取过令附近土司担承监视的办法，也无济于事。湘西六里苗地，曾责令保靖土司担承，但“徒有担承之名，毫无实际”[4]。在贵州，像思州宣慰司、思南宣慰司、水西宣慰司这样的大土司，在明和清初实行改土归流之后，黔东南“生苗”地区周围的一些小土司，势力单薄，自顾不暇，对“生苗”更无力问津。正如鄂尔泰所说：“贵州土司向无钳束群苗之责”[5]。《贵州通志》的编纂者也说：“生苗不籍有司，且无土司管辖”[6]。所有这些都说明，在黔东南和湘西“生苗”地区，雍正年间清王朝在这里设官建治以前，既没有建立流官统治机构，也没有设置土司。

所谓改土归流，系指废除土司，代之以流官，变间接统治为直接统治。因此，这只能在有土司的地方进行。如果根本无土司存在，也就无改土归流可言。所以，要正确地评价改土归流，就不能不弄清楚改土归流的地区。否则，这种评价就缺少可靠的依据，是不科学的。据笔者粗略统计，雍正年间，西南被改流的土司，土县和长官司以上，共有六十多个，拙文《论改土归流的进步作用》（载《清史论丛》第二辑），已列出具体名单，这里不再赘述。

清王朝在西南五省袤延数千里的范围内废除割据一方、各自为政的土司以后，分别设立府、厅、州、县，委派有任期，非世袭的流官进行统治，并实行和内地一致的各项制度与措施。如设立保甲，编查户口、丈量土地，清理钱粮，建立学校，治河修路等等。从而大大加强了在西南的统治。

但是，清王朝并不以此为满足，在推行改土归流的同时，又在无土司之地黔东南和湘西“生苗”地区，进行设官建治。这件事和改土归流一样，虽然大规模地进行，是在雍正四年（1726年）鄂尔泰任云贵总督以后，但在这之前，已有人向朝廷提出建议。雍正三年（1725年），署贵州巡抚、威宁总兵石礼哈，奏请在黔东南苗族地区添兵设镇，并提出剿抚“生苗”的具体办法：“先调兵驻防，堵截前后去路，并禁通盐货，断绝必须之物。措置停妥，即一面宣布威道，俾其知所怀畏。倘一、二年后不受招抚，则调集四路兵丁，捣其巢穴。”[7]雍正对如此重大行动，一时主义不定。他一方面顾虑石礼哈办事“不加缜密”，“倘苗民探知此信，恐于未事之先，即预思阻挠，妄起衅端。”[8]批评石礼哈好大喜功，少年孟浪。另一方面，他又考虑，如果“熟计万全”，真能做到把广大“生苗”地区置于自己的统治之下，“改设镇标，增添士卒，则湖南之靖州、天柱等州县，俱当归并黔属”[9]，也是一件大好事。于是，他先将奏折批转云贵总督高其倬详加斟酌，又召见进京述职的前贵州巡抚毛文铨，面询得失。毛文铨只知附和雍正的口气，并没猜透他内心深处想的是什么，便说“此举可以不必，如果地方文武得人，苗民向化，即现在所有数百兵卒，尽可弹压。若苗民跳梁，既添设一镇，亦未必足资备御。”[10]高其倬比毛文铨高一筹，他一面批评石礼哈关于剿抚“生苗”的意见“稍欠妥酌”，他认为黔东南“生苗”地区，“目前固不宜忽略，不思筹防，然亦不宜轻躁，骤言功取。若断其盐货，必致激生变。至捣巢覆穴，策非万全……只宜时时访探情形，密切防范。令作版图之策，且作缓图。”一面又同意添兵设镇，说“从前控制古州八万之责，湖南与贵州分任，今又全归贵州，黎平孤悬东隅，势非添兵设镇，不足以资弹压。”[11]此事只议论一番，并未进行。

次年，鄂尔泰接替高其倬，出任云贵总督，和他的前任不同，行事大胆果断。他到云贵以后，一面大张旗鼓地稿改土归流，一面筹划剿抚“生苗”。他向雍正奏言：黔东南“苗疆四周几三千余里，有三百余砦，古州居其中，群砦环其外，左有清江可北达楚，右有都江可南通粤，皆为顽苗蟠踞，梗隔三省，遂成化外。如欲开江路以通黔粤，非勒兵深入，遍加剿抚不可。”[12]他的这一主张，和改土归流的奏请一样，马上得到雍正的支持。于是，两件事同时并进。

鄂尔泰处置“生苗”的步骤，基本是按抚一剿—抚这个公式进行的。就是对每个地方，先派人招抚，如不受抚，即发兵征剿，然后乘兵威进行招抚。从雍正四年至九年，经过对长寨、八寨[13]、丹江、九股、清水江、古州等地的用兵，在击败为首的苗砦后，共招抚苗民近四万户，“地二、三千里，几当贵州全省之半。”[14]其中雍正四年长砦之役以后，广顺、定番、镇宁、安顺等地“生苗”，所谓“闻风向化”，到七年，前后共归附苗砦一千二百九十八个，计五千九百七十八户[15]。雍正六年八砦用兵后，共招抚苗砦一百四十五个，计三千余户[16]。同年，镇远知府方显、副将张禹谟，利用土司招抚九股及清水江苗民四千八百九十余户，不下两万人[17]。丹江之役，招抚各砦生苗七千余户。七年清水江之役，清水江南岸受抚生苗共四十余砦，不下万户[18]。里古州约四、五千户[19]。

清王朝统治力量进入这些地方以后，一方面安营设汛，建立军事据点。雍正年间，在黔东南新附苗区共设置九个营，二十九个汛，七十八个塘，驻兵六千多名。随后又增加到一万五千名。另一方面，有派驻流官，建立地方政权。这些新设流官有：雍正四年，设长砦同知；六年设八砦同知、丹江通判；七年设古州同知、都匀府理苗同知、都匀通判、镇远府理苗同知、黎平府理苗同知；八年设清江同知；九年设都江通判；十年设归化通判；十一年设清江通判、台拱同知等。在基层则普遍设立保甲，有的地方是十户立一头人，十头人立一砦长。实行联保连坐，“逐村经理，逐户稽查”，“一家被盗，全村干连。保甲长不能觉察，左邻右舍不能救护，各皆酌罚，无所逃罪”[20]。此后不久，又在黔东南正式设立古州、台拱、清江、都江、丹江、八砦等六厅，分属黎平、镇远、都匀三府。

在湘西，雍正八年（1730年）奉旨招抚六里红苗。辰沅靖道王柔主张从上龙路进，镇筸总兵周一德以其地险，主张由乾州的鸦溪入，设计诱之，相持不下，周一德分军入鸦溪。鸦溪有天王庙，“苗民奉之谨，过苗不敢视，门常锁闭，或数十年不开，推牛岁祭，皆之门外”[21]。周一得遂派兵士于夜间逾墙入庙察看，见神橱后有三纛尚完好，一德便利用迷信欺骗苗众：说他曾梦见天王，天王赐他三纛，令其抚众，如有抗拒不受招抚者，奉纛剿灭之。并说他将择吉日入庙，领纛出师。到期，苗酋率众来观看，周一德宰牛设供，碎锁开门而入，令苗酋橱后寻纛，果见三纛，光彩耀目，苗众警服。于是，三岔屏、劳神寨、鬼坡、神者、鸦酉、崇山、补美等寨，闻风归附。一德随驻崇山旁，招大小掉排，大小龙潭、鸦宝、龙角、狄良坡等寨，尽抚之。先前，周一德秉纛攻上龙潭，尽平其寨。然后，与王柔相度形势，筑城于吉多坪。次年正式设厅，赐名永绥，属辰州府。

雍正年间，清王朝在西南少数民族地区进行改土归流和设官建治的情况，大体如此。

二

有些著作和文章，在谈到雍正西南改土归流时，往往把它看成是对西南少数民族一次残酷的武力征服，总是和野蛮的战争，疯狂的屠杀连系在一起。这说出了某些历史现象，但不能全面反映历史的本质。雍正年间的改土归流，是以强大的军事力量为后盾的，而且某些土司的改流，问题的最后解决，也是通过战争方式来完成的。但这只是极少数。就前面所说的六十多个被改流的土司，其中绝大多数是通过政治手段解决的。如湖广三十多个土司的改流，就基本上没有用兵。就是少数最后通过武力解决问题的地方，也不是一开始就付诸战争，而是在改土归流过程中，或改土归流之后，土司势力不甘心退出历史舞台，进行顽抗，甚至煽动叛乱，清王朝出兵平定。这个问题颇值得注意，因为它不仅关系到对雍正改土归流这一事件的评价，也关系到土司的这些反抗斗争和清王朝用兵的性质。所以不能不搞清楚。

雍正年间，清王朝在西南大张旗鼓地进行改土归流时，对土司较大规模的用兵有三次，一次是雍正五年在镇沅，一次是雍正六年在橄榄坝，一次是雍正八年（1730年）在乌蒙、东川、镇雄。为了说明前面所提出的问题，这里有必要多用一点笔墨，将三个地区的改土归流及清王朝用兵的具体经过，分别加以叙述。事情的前因后果清楚了，问题也就不辩自明了。

（一）镇沅

镇沅土府地处滇南，很早以来为傣族聚居区，刀氏世长其民。明设土府，刀氏世袭土知府。清初仍继续任职。雍正四年（1726年）六月，云贵总督鄂尔泰，以土知府到瀚“人本凶诈，性嗜贪淫，自威远盐井归公，长怀不法。强占田地，阻挠柴薪，威吓灶户，擅打井兵”[22]为借口，决定先将刀瀚置于法，然后改土归流。并与临元镇总兵杨天纵密商，派游击杨国华前往。六月十九日，将刀瀚拿获，押解省城，撤消印信号纸，并委派威远同知刘洪度署镇沅知府。从而结束了镇远土司统治的历史。

原镇沅土府有土目土役百余人，“皆白占夷民田地，既令纳课，复令上租”[23]。改土归流以后，进行查田编赋，刘洪度欲将土目所占民田“撤还夷民，各令输赋”[24]。而众土目“不肯献出所占民田”[25]，向刘洪度“屡求不允，从此衔恨”[26]。于是，便伺机起事，希图“重为土官，不听设流辖制”[27]。土目以刀如珍等人为首，首先“捏造浮言，煽惑夷众。谓知府要将民田尽数入官，有愿领种者，每一石种田，先交价银二十四两，定限于开印日完纳，当堂亲收，违者重处。”[28]并于同年冬，“于箐林中宰羊歃血，饮酒订盟”[29]。次年正月十七日夜，聚众数百人，烧毁府衙，杀死流官知府刘洪度等人。他们知道这样做，官府是不会善罢甘休的，于是，又串连附近原者甸土司刀联斗和原威远土州大头目刀国相（者乐甸长官司于雍正四年九月改流，收其田赋，稽其户口，其长官刀联斗仍量予养瞻，授以职衔冠带终生，在家闲居。威远土州于雍正二年改流，革职的土知州刀光焕住昆明）。但刀联斗和刀国相都不愿相从，回书拒绝，刀如珍等便“聚众据险，希图招安”[30]。

事情发生后，鄂尔泰急调元江副将张应宗、新嶍营参将曹登云、景蒙营参将李登科，各带官兵，星速前往。又令临元镇总兵孙弘本带兵赴镇沅确查起事实情，相机剿抚。张应宗由他郎攻其东，曹登云由哀牢、者乐击其北，李登科出景东至抱母断其西，普威营官兵于威远分御其南。二月十四日，各路会同进兵，刀如珍不能敌，纷纷逃散。原土知府刀瀚之母，命其孙刀辅宸带领土目刀沛等十余人迎于军前，官军遂入府城。随后，又兵分数路搜捕，到三月初四日，刀如珍和其他主要首领叶在皋、刀西明、刀廷贵等人均被官军捉获，招回逃散民众三千余户。四月二十六日，刀如珍、刀廷贵、陶波公、刀西明、刀西侯、陶国贵等六名主要首领被处死，尽徙刀瀚家属及土目于他省安置。随后，以嵩明州知州佟世萌补授镇沅知府，镇沅遂平。

（二）橄榄坝

车里宣慰司地处滇南边疆。明隆庆四年，宣慰使刀应勐为分派差徭，将其辖区分为十二个行政单位—版纳，即傣语西双版纳。以澜沧江为界，江内六版纳，江外六版纳。清雍正年间，刀金宝为宣慰使，驻江外车里，而江内六版纳，由土目刀正彦占踞。这里居住着多种少数民族，其中有窝泥人（即哈尼族）避居山中，以采茶为业，常因“茶商众客以重利滚砌”发生纠纷。雍正五年四月，又发生麻布朋与克者老二等人率众截杀茶商事件。普威营参将邱名扬、茶山守备李定海，檄知宣慰使刀金宝，协同擒拿。刀金宝派刀正彦等前来会商剿抚。但刀正彦与刀金宝素有矛盾，乃乘机焚烧倚邦各寨，堵塞各路要口，并将会期招抚的总兵官王朝选及兵丁、粮差等十八人杀死，企图嫁祸于刀金宝，谋夺宣慰使之职。鄂尔泰遂调临元镇总兵孙弘本、元江协副将张应宗、普威营参将邱名扬各带兵进剿。并令刀金宝截堵江外，勿使外逃。官军连破各砦，直抵孟养，并深入攸乐、莽芝、橄榄坝、九龙江等地，俘获麻布朋及克者老二等人。鄂尔泰又派提督郝玉麟亲往查勘，并嘱：“不论江内江外，其逼近外国，应示羁縻之地，仍著落车里宣慰司，以备藩篱。凡应安设营汛，并可建立州县之处，一一斟酌妥确，以为一劳永逸之举。”[31]六年三月，刀正彦在猛腊被官军捉获，不久处死。宣慰使刀金宝自知年幼，不能约束，具呈愿将江内各版纳归流官管辖。鄂尔泰认为江内六版纳，“田土肥饶，其人民番庶，现据查造，已不下数万户。而银厂、盐井少加调剂，即足充奉饷。及此设官安营，以图久远，实属滇省大局所关”[32]。雍正同意鄂尔泰的意见，于是，便将车里宣慰司所属江内六版纳，全部改土归流。普洱设府，橄榄坝设州。

江内改土归流之后，“各版纳夷民各安生业”[33]。但向为刀正彦主谋的大塔寺缅和尚和土目叭护、叭瞻等人，“冀图仍霸一方”，[34]“恐一设流官，伊等终难漏网，遂籍称流官到来，你们（指土目）决无生路，我们也存在不得了”[35]。并以“代主报仇”[36]为口号，遍加煽惑，聚众起事。缅和尚先率众逃避江外，叭护、叭瞻等，于七月二十一日夜间，放火、堵路、攻打营汛。并“挟制宣慰使刀金宝，以威吓夷众”。[37]滇南一时为之震动。鄂尔泰得知，急调临元、永顺、开化、永北、剑川等镇协兵数千人，限期到普洱，定期会剿。又派提督郝玉麟带兵六百名，亲赴普洱统兵调度。十一月初，各路援军到齐，十三日，兵分三路，一齐进剿，很快攻下橄榄坝、九龙江等地。十六日，郝玉麟到达攸乐。游击施善元禀报：逆众“俱有望抚之心”[38]。被俘获的人和客商也说，“若提督到来，我们俱出投见”[39]。因此，郝玉麟认为：若不亲往招安，相机剿抚，恐夷众又被人煽惑。遂于二十日前往橄榄坝。有一缅和尚愿协助招抚，郝玉麟赏给花红，令其前去。又遍出文告：只将为首的数人搜获，其被协从余党，概行招安，慎勿滥行剿戳。以便进行分化瓦解。又差人向避匿猛者的宣慰使刀金宝宣谕，令其出见。十二月初二日，刀金宝赴郝玉麟行营，郝玉麟赏给银两袍帽，告诉他：“尔乃无罪之人，不过为逆夷势逼逃避。如今出来，可安慰各头目，招抚百姓，宁家乐业”。[40]在郝玉麟“广行招徕，恕其以往，许其自新”[41]的策略下，江坝一带先后受抚者一千六百多户，计八千多人。此后，车里十二版纳，除猛腊头目因和刀正彦关系密切，其父被押在省，故持观望态度外，其他十一版纳头人，俱赴营表示听候差遣。郝玉麟一面派施善元带兵千人，由猛笼、猛慢一路前进，访查首要踪迹；一面派徐成正带兵六百往猛腊地方，搜捕刀正彦余党，并相机招抚。到七年二月，其首要分子多被捕获，逃散居民，大多回寨复业，为时半年的橄榄坝事件，终于被平定。

（三）乌蒙东川镇雄

乌蒙、东川、镇雄，旧属云南，明洪武十五年太祖平滇后，分别设府，后改隶四川。各府均由当地彝族土酋世袭土知府，“不过岁输贡赋，示以羁縻”[42]，“虽受天朝爵号，实自王其地”[43]。加上“去省窎远，莫能控制”，[44]因此，对明王朝时近时疏，叛服无常。明王朝虽早有改土归流之意，但由于条件不成熟，终未能实现。镇雄原称芒部，正德、嘉靖年间，芒部土府因争袭而连年互相仇杀。嘉靖四年（1525年），明王朝出兵平定，土知府陇氏嫡系亲属无人承袭，曾将芒部土府改土归流，并改为镇雄府。但由于遭到以陇氏土目为代表的封建领主势力的反抗，陇氏土目的这种反抗又得到附近乌蒙、乌撒、东川土府的同情与支持。于是，明王朝不得不革去镇雄流官知府，恢复土官知府如故。清初的改土归流，成效也不大。康熙三十一年（1692年），东川府虽实行改土归流，也不过是空有其名，而无其实。“改流三十载，仍为土目盘踞，文武长寓省城，膏腴四百里，无人敢垦”[45]。土司的一切苛归陋例，毫无变化。

雍正年间，三土府的改土归流，首先从东川开始。当时，东川和乌蒙两土府之间，为争夺地盘而互相攻杀，正闹得不可开交。雍正四年（1726年）三月二十日，鄂尔泰一到云南，就奏请东川归滇。他说：“东川一府，原系土酋禄氏世守地方，康熙三十一年（1692年）始献土归流，受四川管辖。其地与云南省寻甸、禄劝、沾益三州接壤，距云南省城四百余里。去成都二千八百余里，一切事宜，俱有鞭长不及之势。如上年十月内，乌蒙土府禄万锺之叔禄鼎坤，统众攻打东川村寨，东川知府周彬虑川省远不可恃，具抱滇省。滇省督臣高其倬拨兵解散后，而川省令箭方得到府。是川省无济于东川，而东川无益于川省明矣。若将东川改隶云南，声教易及，先怀以德，继畏以威，然后徐议改流，不二、三年间，或可一举大定。”雍正阅后批曰：“所奏甚合朕意，东川归滇，高其倬未到之先，已有旨矣。”[46]

其实，关于东川的处理，鄂尔泰早胸有成竹。所以，在奏折发出后，不等雍正批示，便“密差人至东川细访，确勘其地方疆界形势，险要、山川、城城、衙署、营汛、兵丁、户口、粮饷、赋役并现在风俗，一切矿厂，俱得悉大概”[47]。在街道雍正批覆后，即命曲寻总兵刘起元，带领援剿左协全营官兵移驻东川，将巧家等六营地方，统统归流官管辖。一切土目，尽行更撤。随后由奏请以马龙州知州黄世杰，为新任流官知府。东川府真正实现改土归流。

东川完成改土归流以后，鄂尔泰便集中力量解决乌蒙、镇雄。

乌蒙在东川北面，又是当时三大土府中势力量最强的一个，向来被封建王朝视为“难治之地”。鄂尔泰一到云南，便开始规划乌蒙之事。雍正四年（1726年）三月二十日，他在奏折中写到：“乌蒙土府与东川接壤，骄悍凶顽，素称难治。不惟东川被其杀虏，凡黔滇蜀接壤之处，莫不受其荼毒。而且产富田肥，负固已久。若不早图，终为后患。”雍正批曰：“乌蒙土司纵恣不法，擅挠东川府巧家地方，似此若不惩戒料理，将来益无忌惮。滋事愈多……可与岳钟琪和衷酌办，将乌蒙土官、土目，先行详加戒谕，令其毋虐土民，毋挠邻境，痛改前非，恪遵法度。倘敢怙恶不悛，惘知敛戢，应作何惩治，尔当悉心筹画。将来若可改土归流，于地方大有裨益。”[48]

六月二十日，鄂尔泰又奏称：“乌蒙土官，凶恶习惯，可以威制，似难以恩化，不改土归流，终非远计。然威止可一举，恩可以先施，归滇之后，臣当宣示皇恩，晓以国法，练兵屯田，以壮我军。渐离其心腹，徐除其党羽，俟机有可乘，设法招致，庶可一劳永逸。”[49]九月十九日又奏称：“镇雄土府接连乌蒙，其凶暴横肆，与乌蒙土府无异。若不改土归流，三省交界均受其挠。或先制乌蒙，徐图镇雄；或一举两就、出其不意；或令二土司互相吞并，然后剪除。”[50]计谋可谓狠毒。

此时，乌蒙土知府禄万钟已为川陕总督岳钟琪题参革职，经兵部议覆，由川、滇两省各派官员定期会审。禄万钟年才十五岁，土府兵政大权，皆握于其叔禄鼎坤手中。禄鼎坤又与禄万钟母子不和，凡事禄万钟一听汉人主文刘建隆、杨阿台主使。所以，解决乌蒙问题，禄鼎坤是个关键人物。鄂尔泰软硬兼施，一面扬言：“乌蒙稍抗，即拟进剿”[51]。一面密令东川知府黄世杰，差人入乌蒙打探，找熟识土目之人去开导，晓以利害。并派总兵刘起元、粮道张元随先赴东川，等川省官员到达，再到威宁会审禄万钟。禄万钟为刘建隆唆使，以川省官员未到，支吾不前。而禄鼎坤自领数十个头目，以及土兵数百人前来江界，差头目请黄世杰会话。黄世杰带数人亲往江界，说其利害，道其祸福。禄鼎坤见未带一兵，感泣畏服，遂率领二子及各头目至东川。并剃头改服，以表示输诚之意。

鄂尔泰为处理乌蒙改流一事，也于雍正四年（1726年）十一月二十五日，由贵阳起程赴东川。至十二月十三日抵东川之前一天，禄鼎坤父子迎至百里外，匍匐道旁，情词恳切。鄂尔泰赏给缎匹银牌，并委为土守备，令随同游击张鹤去土府召唤禄万钟。十二月二十日，张鹤、禄鼎坤禀报：禄万钟母子并无异词，只是被刘建隆、杨阿台等人唆拨挟制，不肯出来。非先拿此数人，不能了事。鄂尔泰见禄鼎坤既经投到，乌蒙大势已去，遣官兵直抵土府，料也不敢抗拒。遂令刘起元并各将弁兵，定于二十五日自各营起程。二十七日，各驻扎所指定之汛地，相机行事，攻取土府。

此时，张鹤与禄鼎坤驻鲁甸，刘建隆、杨阿台等人在镇雄土府主文范绍淹和纽纽巴等支持下，以三千土兵围攻鲁甸，欲杀禄鼎坤，以坚众志。张鹤、禄鼎坤以三千人迎战，土兵溃散。这时刘起元也到达鲁甸，令游击张鹤、威宁游击哈元生、知府杨永斌等，一面整兵，一面招抚，直进乌蒙。而乌蒙各寨，沿途归附者前后已三千余户。刘阿隆、杨阿台等见大势已去，便簇拥禄万钟母子出逃，土府一空。十二月二十九日，张鹤、哈元生、杨永斌等进驻乌蒙，随将仓库、钱粮、户口、什物等，同禄鼎坤一同查勘封固。

镇雄与乌蒙唇齿相连，土知府陇庆候年才十五，与乌蒙一样，其权操纵在其叔陇联星及主文范绍淹、纽纽巴等人手中，而且范绍淹、纽纽巴又与乌蒙刘建隆、杨阿台等人，互相勾结，朋比为奸。鄂尔泰认为，陇联星是和禄鼎坤一样的关键人物。因此，老主意不变，令威宁镇总兵孙士魁、知府杨永斌招抚陇联星。陇联星自明处境，愿求效力。乌蒙被官军占领后，唇亡齿寒，镇雄当难自保。于是，陇庆候母子也逃往四川。五年（1727年）正月十四日，官军进驻镇雄。前后不过两旬，且未经激战，两土府悉平。乌蒙设府，镇雄设州，并安镇设营，添兵驻守。至此，东川、乌蒙、镇雄三土府改流之事全部完成。

三土府地方辽阔，势力强大，影响根深蒂固。虽经改流，却如百足之虫，死而不僵。有些被革职的土司、土目，人还在，心不死，时刻想东山再起，卷土重来。乌蒙改流后，禄鼎坤初授外委守备，继则奉诏进京引见，授河南归德府参将，并赏银一万两。但他在进京时，却嘱咐其子禄万福、禄万富说：此去未得生还，若久无音信，是以被诛，可与土目等谋叛[52]。禄鼎坤于雍正八年七月二十五日到任，其妻、女、幼子及弟禄鼎明仍留居昆明。其子禄万福、禄万富回鲁甸料理产业，因不得其父信息，又见总兵刘起元军律不肃，私派公费，侵欺粮饷，客人被劫，混将头人拷比，遂煽众于八月二十六日起事，攻陷城镇，杀死总兵刘起元等多人。并联络东川、镇雄及四川凉山彝众至数万人，声势一时大震。鄂尔泰一面假惺惺地向雍正请求罢斥，一面急调云贵官兵，分三路会剿。

东川路，由临元总兵魏翥国统领，率兵两千余人，于九月初，首先到达东川。后兵至万人。禄鼎坤之弟禄鼎明居省城，此时要求随军前往魏翥国行营“剖白招抚”。九月九日，他一到行营，即拨刀行刺魏翥国，当即被处死。禄鼎坤在省城家口、遂被鄂尔泰监禁。魏翥国被刺伤后，由楚姚总兵官禄代替，仍听提督张耀祖调度。威宁路，由安笼总兵哈元生统领，并以梧州副将徐成贞副之。镇雄路，由镇雄营参将韩勋统领，听哈元生调度。战斗首先从镇雄一路开始。九月十二日至十三日，在莫都地方，和镇雄、乌蒙士兵交战二十七次，官军四百人败土兵数千，连破四砦，尽行烧毁，土兵一时溃散。二十六日至二十八日，又在奢乡连战三日，官军以一千五百人败乌蒙土兵八千，斩杀二千余众。

东川一路，九月二十九日官禄抵东川府城后，官军已至万人。但由于提督张耀祖震于敌势，惑于流言，不敢进兵。而官禄听其调度，只是派遣游击纪龙、王先、何元等人，率领官军作些小规模动作外，也是兵屯东川不进，以致禄万福踞鲁甸而扼大关、伐乌、豆沙三关为门户，“煽惑愈众”。在鄂尔泰“屡檄严摧，切札激励”之下，张耀祖方拨官兵浅近分剿，“但终不免就易避难”。

威宁一路，哈元生率兵两千，于九月十九日抵威宁后，即向乌蒙方向推进。二十一日，在得胜坡与禄万福部两万人遭遇，经过两天战斗，土兵败退。十月八日，官军由得胜坡拨营，行至以那地方，又遇土兵数万。哈元生寡不敌众，遂令参将康世显、游击王友文、曾长治，各带官兵埋伏土兵营左右，听号炮出奇攻击。哈元生与副将徐成贞、土兵总安天爵，各带兵走中路。十日早晨，中路官军与伏兵一齐出击，土兵不能抵，大败四奔。官军追击，连破其营八十余座，直抵乌蒙。

官军攻占乌蒙以后，哈元生兵分两路，一路由鲁甸通东川，一路由龙洞山连镇雄。鄂尔泰恐哈生兵少，又调东川兵四千赴哈元生军。韩勋也带领雄兵前来会合。川兵把住凉山及金沙江去路。前后二十多天，到十一月初，官军连破三关，禄万福兄弟等人，逃匿东川巧家营。张耀祖责令缚献不出，鄂尔泰遂令副将徐成贞于十二月二十四日再战，全部俘获。禄鼎坤也自河南逮至斩之。至此，乌蒙、东川、镇雄三土府的顽抗，终被平息下去。

通过以上叙述，我们可以看出：雍正年间清王朝在西南进行改土归流的过程中，所进行的几次较大规模的用兵，时间不是在改土归流之前，而是在改土归流之后。起因是土司势力不肯退出历史舞台，而进行拼死的反抗。因此，既不能认为土司的这种行动是正义的，甚至被说成是农民起义，也不能得出清王朝对土司的这种战争是反动战争的结论。

三

然而，在发生土司的这些反抗事件以后，清王朝除出兵镇压以外，也意识到有值得记取的教训，并采取了相应的措施：一是对被革职的土司要妥善安置，使其得所；二是对派驻流官，要慎重挑选，用人得当。

在改土归流中，清王朝对被革职土司的处理，大致有两种情况：一是因其本人或先辈对清王朝有功绩者，仍授以官职。这种官职包括流官和土职。如湖广永顺宣慰使彭肇槐，因自请改流，为湘西土司树立了榜样，在永顺宣慰司改流时，彭肇槐被授予参将，并赏银一万两。广西泗城土知府岑映宸之弟岑映翰，因其祖父岑继禄曾有“率土兵迎导大军之功”，在泗城改流时，授八品顶带，并给田产奉祀。这种情况为数不多。二是“量给土地房屋，俾得存养，不致失所”。这种情况占绝大多数。一般说来，在改土归流时，土司无论有罪还是无罪，罪大还是罪小，只要表示愿意改流，不进行武力对抗，都免于处分。就连雍正认为“暴虐不仁，动辄杀戮，且骨肉相残，土民如在水火”[53]的湖广桑植宣慰使向国栋、保靖宣慰使彭御彬等人，也都未加惩处。土司被革职以后，有的居省城，有的仍居原地。但清王朝也发现，这些人官虽不存，影响还在。有的虽身居省城，但和土目来往频繁，互通声息。更有少数人不甘心推出历史舞台，妄图东山再起。因此，雍正认为，要巩固改土归流的成果，必须对影响较大的土司及家口，采取调虎离山的策略，将他们迁移内地安置。他说：“若仍留本省，管束太严，则伊等不得其所。若令疏放，恐又生事犯法”。为此，令九卿对所有被革职土司，“其迁移何处，及如何量给房产，俾得有存养之处”，“分别评议具奏”。[54]所以，在雍正五年镇沅事件发生以后，一些被革职的大土司，陆续被安置内地。如镇沅土知府刀瀚家属安置江宁，泗城土知府岑映宸安置浙江，保靖宣慰使彭御彬安置辽阳，桑植宣慰使向国栋安置河南，邓川土知州远安置江西等等。这样做，固然可以切断土司与土目的连系，少发生一些事端，但这是一件很复杂的事，当时办得并不都那么妥帖。就连雍正本人也承认：有的官员“不即留心经理，迟至一、二年后始拨给房地，以为瞻养。而地亩又相隔遥远，土司不能亲自耕作，惟赖该县知县，代征粮谷，卖银移交。每年非被佃户侵收，即被胥吏中饱，有名无实。以致各土司饥饿困顿，竟有私自逃匿者。”[55]为此，他曾颁发诏令：凡“有安插土司之地方，令该督抚悉心稽查。若有从前办理不善之处，即行更改。并饬有司等不时体察，务令安全，以受国家豢养之泽。傥仍疏忽从事，必严加议处”[56]。

除以上两种情况外，还有少数土司，如镇沅的刀瀚、乌蒙的禄鼎坤、禄万钟、车里的刀正彦等人受到了严惩，是因为武力对抗改流，甚至煽动叛乱，其性质该另当别论。

但是，在改土归流以后，之所以发生土司闹事，除来自土司方面的原因外，流官激变也是一个不容忽视的因素。一些派往归流地区的官员，贪婪成性，借改土归流，乘机大捞一把。他们甚至认为：“土民昔在水火，今既内附，已脱从前之暴虐，即略有需索，亦属无伤。”[57]有的界丈量土地，清理钱粮的机会，抢占土地，苛索银两。有的和土目土舍勾结，营私舞弊，任意敲索。有的大放高利贷、重耗、滥差、抢占民妇等。以致引起人民的不满和反抗。如湖广永顺宣慰司于雍正五年改土归流以后，设置永顺府，同知潘果酷刑重耗，滥差妨农，雍正七年（1729）五月，有两千多人聚集永顺城外，控告潘果。人民的这种不满和反抗，又往往会被土司土目所利用。如镇沅事件，土目刀如珍之所以敢采取那么大的行动，在很大程度上，就是利用了人民对知府刘洪度“苛索银两，今日要草料，明日要柴薪，终朝苦打，每日谢银三、四、五钱不等”[58]这种盘剥的不满情绪。乌蒙的禄万福所以能聚集那么多人，也是利用了总兵刘起元军律不肃，私派公费，侵欺粮饷在人民中所引起的不满。这一点，连鄂尔泰也不得不承认。他说：“乌蒙之变，因造谋于禄鼎坤，实成祸于刘起元。”[59]所以，雍正一再强调：派往归流地区的官员，务必要慎重挑选。他说：“改土归流固系美事，然必委用得人，不令野愚小民有避溺投火之想，方保永安长治。如谓兵威震慑之时视如禽兽，任意凌虐苛求，若令一思故主，所关甚巨。”[60]又说：改土归流地区，“需员甚多，其间未必尽属贤良之辈”，“稍觉其人不宜苗疆之任，即时调换”[61]。

雍正所采取的以上两项措施，是颇为重要的，抓住了在改土归流以后新出现的矛盾。所以，对巩固改土归流的成果，维护清王朝在西南的统治，是有一定作用的。

张捷夫：雍正初土司政策转变的原因新探

雍正年间清政府在西南地区所实施的大规模改土归流，是一项对西南社会产生重大影响的历史事件。土司制度是元明清三朝对西南地区施行的一项特殊管理制度，到雍正朝时，这一制度已施行近五百年，存在大小数百家土司，骤然实施大规模改土归流，其难度之大可想而知。

—、问题缘起

雍正即位后，承继的是康熙时期“惟在绥以恩德，不宜生事骚扰”的政策，到雍正四年，批准云贵总督鄂尔泰奏请而实施大规模改土归流，为何在短时期内对土司的政策会发生如此大的转变，学者们既从客观条件或社会原因去寻找原因（篇幅所限，本文不一一列举已有研究），如李世愉在《试论清雍正朝改土归流的原因和目的》（《北京大学学报》1984年第3期）一文中指出：“因为这一事件本身是历史的产物，它的发生有着深刻的社会原因：一方面，从土司制度来看，它的发展已被证明不适应多民族国家的统一和巩固，同时已被封建政府所不能继续容纳，改流已成为客观需要。另一方面，从封建政府看，已具备了强大的政治、军事、经济力量，能够进行改土归流。这两方面条件是缺一不可的。而在此之前的明代和清初都没有具备这两个条件。”同时也关注到了雍正帝自身的因素，认为“就是否改土归流这一点来说,胤禛的态度还是举足轻重的”，但强调“雍正初年，雍正帝是反对大规模改土归流的”“雍正帝不主张改土归流，他自己说是因为石礼哈等人‘非能办理此事之人，故未允其请'。其实这不是主要原因，关键在于雍正帝登基之初，就他个人来说，面临的主要任务是解决皇位稳固问题。所以，直到解决允禩集团等内部斗争，皇位稳固了，他才来了个一百八十度大转变，坚决支持改流。”另有学者指出：“学者论述雍正朝改土归流所指出的土司种种落后、不法的负面问题，其实在此之前长期存在，这些问题在雍正初年并未由于特殊的历史原因而更加严重。”因此认为“（雍正帝）虽然开始继承康熙帝慎重改土归流的政策，但是很快改变初衷，强力大规模改土归流，因此，分析改土归流的起因不应该从土司身上找原因，而应当着手分析雍正帝及其政治”，并提出如下意见：“雍正帝即位之初，承袭了康熙帝在土司地区安静为主避免生事的政策。后来雍正帝为了追求良好的社会治安与社会秩序，对于土司看法发生转变，在推行保甲制度的过程中实行改土归流”（常建华《清雍正朝改土归流起因新说》，《中国史研究》2015年第1期）。雍正初年，在短时期内对土司的政策发生重大转变，其原因可能是多方面，上述意见值得重视，但“雍正帝反对大规模改土归流”“雍正帝为了追求良好的社会治安与社会秩序，对于土司看法发生转变”等意见，似有可商榷之处。笔者试图在前贤研究的基础上，提出一些新的看法，就教于方家。

二、正确认识雍正初年对“苗、蛮”的不同政策

“无君长、不相统属之谓苗；各长其部、割据一方之谓蛮”（魏源《圣武记》卷七《雍正西南夷改流记》）。其所称的“苗”，是指流土俱不受的西南各民族；所称的“蛮”，是指土司控制下的各民族，“苗、蛮”之别在于统治方式的不同。元明清王朝设置土司，以土司管理土民，施行“以夷制夷”，是一种间接的管理方式，“改土归流”即以流官取代土司，进行直接管理。而苗人聚居的“苗疆”，虽在版图之内，则是“自古未归王化”的“化外之区”，是“不治之地”，开辟“苗疆”，意味着对这些地方进行直接管理。雍正帝即位之初，仍沿袭康熙时期的政策，对“苗、蛮”施以不同的治策。

明末清初，西南地区一直处于持续的战火之中，无暇顾及土司问题。平定“三藩之乱”后，清政府关注到了土司问题的严重性：“今日之土司，非尤承平日久之土司”，土司“擅土自雄，争为黯捍，互相仇杀”“邀截道路，抢掠村庄”，甚至“称兵构衅”，以致“土人知有土官而不知有国法久矣”，拟将土司问题纳入善后的安排。即以滇省而论，认为“滇省汉土交错，最称难治。治滇省者，先治土人，土人安而滇人不足治矣”。但其在治理政策的选择上颇为两难，因为对土司“然非姑结之以恩而能安，亦非骤加之以威之所得治也”。（蔡毓荣《筹滇十疏》）考虑到自明末至“三藩之乱”结束，西南地区经历了数十年的战火，甫离兵燹，亟需修养恢复，不宜再起兵戈，且清王朝在底定西南和平定“三藩之乱”的过程中，众多土司望风归附，有的还协助清军作战，因此，清政府对土司采取宽容治策，确立“控制苗蛮，惟在绥以恩德，不宜生事骚扰”（《清圣祖实录》卷一二四，康熙二十五年二月庚子）。“令之以文，齐之以武。……闻有窃发，剿捕立尽”（光绪《新宁州志》卷四《土属附》）的政策，即以是否对抗朝廷为标准，“藐法抗拒”的“剿捕立尽”，予以改流,“奉公输赋”者仍以保留。

雍正帝即位后，于雍正元年正月在颁给全国巡抚的上谕中强调：“云、贵、川、广猺、獞杂处，其奉公输赋之土司，皆当与内地人民一体修养，俾得遂生乐业，乃不虚朕怀保柔远之心。嗣后，勿得生事扰累，致令峒氓失所。”（《清世宗实录》卷三，雍正元年正月辛已）表明其仍然承继康熙时期对土司政策的态度。

雍正二年五月上谕内阁：“朕闻各处土司鲜知法纪，所属人民年年科派，较之有司征收正供不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情。土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享乐利，而土民独使向隅，朕心深为不忍。”同年，广西提督韩良辅以粵西土司昏愚贪暴，土民困苦，奏请改土归流。雍正帝朱批：“粵西土府承袭已久，若无故夺其职守，改土归流，未免群起惊疑，殊非安边之道，地方大吏惟宜于其贪暴昭著者严加训饬，遇有藐法抗拒者，然后发兵剿除，庶几理正言顺，亦必先正渠魁之罪，而后再议改流。”（《朱批谕旨》，雍正二年八月十三日韩良辅奏折）之后，韩良辅又再次奏请，雍正帝正告其“柔远之道，安边为要，万万不可贪利图功，轻启衅端”（《朱批谕旨》，雍正三年二月初三日韩良辅奏折），“开疆拓土之念，丝毫不可存于胸中”（《朱批谕旨》，雍正三年五月十三日韩良辅奏折）。雍正帝并非反对改土归流，也并非对土司的看法发生转变，只是认为广西土司并未“藐法抗拒”，韩良辅奏请改流，有贪利图功之嫌，非安边之道，未予批准。

在雍正元年至雍正三年间，西南仍有9家土司被改流，其中云南7家，广西2家。

云南：雍正元年，丽江土知府木兴病故，以其侄木崇为嗣，未及请袭，木崇又病故，最后以木兴的胞弟、木崇之叔木钟请袭。云贵总督高其倬以木兴在世时，派累土人，至今还未完结，仍控告不已，而木钟在地方上声名平常，没有威信，不能管束地方，奏请将其改流。威远（今普洱市景谷县）土知州三面接壤外夷，地方颇大，人众亦多，土知州刀光焕将野贼头目普有才认为父子，伊子与之结为兄弟，任意藏匿，令其远遁，其子尤为凶恶。雍正二年五月，云贵总督高其倬遣守备杨国华选带壮健兵丁30名，以稽查普有才为名，将刀光焕及其四子三弟尽行拿住，并获其印信号纸，又搜出明景泰年间给与镀金符信一面，以纵匿野贼将刀光焕削职，将其安插江西，威远土州改流。隶于永昌府腾越州（今保山市腾冲县）的腊撒长官司、户撒长官司，于雍正二年奉文裁革。隶于元江府新平县（今玉溪市新平县）的结白巡检司巡检、了味巡检司巡检，原系“鲁魁山贼目”，纠众骚扰。雍正三年，云贵总督高其倬奏请将其承袭永行停止，两巡检司改流。阿迷州土催（今红河州开远市）李纯暗胁夷人，不许完课交官，暗收加杂派，屡次抗欠各项银共2700余两，数次提拘，负固不出。雍正三年云贵总督高其倬遣兵将李纯拿获，并其母妻安插省城，该地改流。

广西：雍正三年，庆远府属永顺长官司邓朝宸，串党杀其亲叔邓启慧，被参革职，安插于江南安庆府，以胞弟邓朝辅顶替袭职。其后，邓朝辅以土蛮乱，亦被革，永顺长官司改流。雍正三年，太平府属龙州土知州赵殿红贪婪残暴被革职，安插安庆府。两广总督孔毓珣奏请析其地为上龙、下龙二巡检司，设土巡检二员，龙州土府遂废。

上述改土归流涉及范围小，土司并没有明显反抗，基本未动官兵或动兵很少，与之后有目的有计划的大规模改土归流不同，仍是康熙时期政策的延续。

雍正三年元月，贵州巡抚毛文铨奏报安顺府仲苗焚劫地方，要求进兵讨伐，雍正帝批以“凡事贵协于中，不宜偏执。若贪功而妄逞兵威，断然不可”（《清世宗实录》卷二八，雍正三年正月乙丑）。其后，署理贵州巡抚石礼哈奏请进取古州，雍正帝谕以“将八万古州生苗俱令归诚之说断乎不可！……虽云从报效起见，岂宜锐意轻举妄动”（《朱批谕旨》，雍正三年六月初三日石礼哈奏折）。

不能将雍正帝未批准韩良辅等的奏请理解为其反对改土归流。毛文铨、石礼哈所奏请征讨的安顺府仲苗和古州生苗，一为“熟苗”，一为“生苗”，都是流土俱不受的“化外苗民”。虽然之后鄂尔泰施行的大规模改土归流，是打击不法土司并将其控制的地方改流和开辟“苗疆”一体进行的，但强调二者的不同：“云南土官多半豪强，所属苗众悉听其指挥，残暴横肆，无所不为”“贵州土司单弱，不能管辖，故苗患更大”“欲靖地方，须先安苗猓；欲安苗猓，须先制土司”。现在学界将两者都视为改土归流的内容，模糊了二者的区别。而在当时，雍正帝则是将二者区别开来，认为如骤然深入“苗疆”，后果难料，才会在毛文铨、石礼哈的奏折上写下“断然不可”“断乎不可”。这是理解和认识雍正帝为何在短时期内态度发生转变并批准鄂尔泰奏请实施大规模改土归流的关键。

三、鄂尔泰改土归流的筹划契合雍正帝“大一统”的政治理想

雍正三年十月，鄂尔泰由江苏巡抚擢升为广西巡抚，旋即调任云南巡抚，在经过对广顺土舍和长寨用兵的实践后，于雍正四年九月奏请在西南实施大规模改土归流。雍正帝接受了鄂尔泰的建议，并正式任命其为云贵总督，主持改流事宜。产生如此大的转变，一个重要原因即是鄂尔泰改土归流的筹划切合其“大一统”的政治理想。

雍正帝是一个具有强烈君主至治思想和“大一统”政治理想的封疆帝王，他宣称“普天率土之众，莫不知大一统在我朝”，认为只有打破华夏和“四夷”之间的此疆彼界，具有“天下一家”的胸怀，才能实现真正意义上的“天下一统，华夷一家”的“大一统”目标。

康雍时期，很多有识之士鉴于土司制度的弊端，主张改土归流，但同时也指出其艰巨性。戴名世提出将“筹边之道在乎防微，保民之方贵于经久。若仅泥于目前，非不晏安无事，而不知共有事之机自在也”，所开出的改流策略为：“示之以君臣上下之礼，颁之以冠昏丧祭之制，立之以党痒（庠）术序、旌善罚恶之法，开其蚕丛鸟道，通其百工技艺，百年之内，仁渐义摩，德威并布，次第而郡县其地”（《戴南山全集》卷一二《纪红苗事》）。宦滇的倪蜕是改流的积极倡导者，他斥责一些人所持“土流并存，相安已久，何必更改之说”为“庸流浅见”，指出“暴横不法者参劾而去之，老病死亡者停袭而免之，……如此二十年，土官皆可以尽”（师范《滇系》卷三五《土司系•北胜州》）。为官云南的刘彬提出的改流之策为：“一依流管之例，倘罪应斥革，即以汉官代之，停其承袭……然后录其人民，籍其田地，减赋役以甦其力……内地可以肃清，肘腋可以无虞”（师范《滇系》卷三五《土司系•永昌土司论》）。即便是主持改流事宜的鄂尔泰也认为：“（改土归流）必欲经始以待将来，即迟至十年二十年，但能成事”（《朱批谕旨》，雍正四年十一月二十二日鄂尔泰奏）。

雍正帝是在激烈的党争中登上大位的，即位之初忙于巩固皇位、集中皇权、推行新政，要做的事很多，虽然土司不法之事时有发生，但尚未敢直接对抗和反叛朝廷，对新政权并未构成直接的威胁，而改土归流的难度又大，完全可以延续康熙时期的土司政策而不加改变。但雍正帝却接受了鄂尔泰的奏请，并委以其主持改土归流事宜，是因为鄂尔泰所提出的方案并不限于打击不法土司，还涉及对“苗疆”的开辟，范围涵盖整个西南地区，所制定的改流方针和措施具体完备，提出的是一套完整方案，筹措的是一劳永逸之法，切合雍正帝“大一统”的政治理想。在批准鄂尔泰奏请改流时上谕：“朕君临万方，中外一体，有功必赏，有罪必惩……尺地莫非王土，率土莫非王臣。番苗种类固多，皆系朕之赤子……各土官果能凛遵训诫，则世守职土朕自加恩；若敢恃功骄肆，阳奉阴违，则国法具在。”（《清世宗实录》卷三九，雍正三年十二月乙酉）大规模改土归流与雍正帝“大一统”政治理想高度契合，这是理解和认识雍正帝为何在短时期内态度发生转变并批准鄂尔泰奏请实施大规模改土归流的核心。

四、鄂尔泰见信于雍正帝

据袁枚《小仓山房文集》卷八《武英殿大学士太傅鄂文端公行略》记载，当得知鄂尔泰奏请在西南实施大规模改土归流时“盈庭失色”，群臣皆以为雍正帝会降罪于鄂尔泰，但恰恰相反，“世宗大悦，曰：‘卿，朕奇臣也，此天以卿赐朕也’”。雍正帝将鄂尔泰的出现视为上天赐予其实施改土归流的机缘。

雍正帝与鄂尔泰相交是在康熙年间。此时雍正帝尚在藩邸，他要求时任内务府员外郎的鄂尔泰为其办事，而鄂尔泰以“皇子宜毓德春华，不可结交外臣”拒不承应。雍正帝认为鄂尔泰有公忠的气度，即位后便召见他，告知：“汝以郎官之微，而敢上拒皇子，其守法甚坚。今命汝为大臣，必不受他人之请托也。”（昭裢《啸亭杂录》卷一〇）鄂尔泰能见信于雍正帝，按他自己的话说，是因为能做到“事事从天上体贴下来，以一贯万”，他认为事君就是事天，必须至诚，无欺无隐，替皇帝分忧，以皇帝的意志为意志，不观望揣度。雍正帝称赞道：“鄂尔泰公忠体国，其办理之事，陈奏之言，悉本至诚，恺切之心以为事君之道。此等纯臣，求之史册亦不多见。（《上谕内阁》，雍正五年四月十九日谕旨）雍正帝与鄂尔泰超乎寻常的君臣关系，在鄂尔泰被擢升为云南巡抚的谢恩折及朱批中表现得淋漓尽致。鄂尔泰称：“臣口不能述，心实难安，纵使竭尽驽骀，断不能少酬万一，若复甘自暴弃，稍易初心，谬言通脱，移念身家，在诸臣所当薄罚，在臣即应显戮，皇天后土亦必不能容臣负背至此也”，雍正帝朱批：“朕与卿一种君臣相得之情，实不比泛泛，乃无量劫善缘所致。（《朱批谕旨》，雍正三年十二月十九日鄂尔泰奏折）

雍正帝接受鄂尔泰改土归流的奏请，并委以其主持改土归流事宜，既建立在对其万分信任的基础之上，又符合他的用人原则。雍正帝声称“朕用人原只论才技，从不拘限成例”（《朱批谕旨》，雍正十年九月二十五日石麟奏折)，“可信者非人何求，不可信者非人而何”（《朱批谕旨》，雍正四年八月初六日鄂尔泰奏折）。他认定鄂尔泰不仅“才能办寇”，还是一位“非寻常督抚可比，其才既优，心复公诚”的可靠政策执行人，能够挑得起改土归流这副重担。再者，鄂尔泰所筹划的改土归流之策，符合雍正帝“改土归流，一切机宜务出万全”的要求。而反观韩良辅、毛文铨、石礼哈等奏请改流和进讨苗民，均是针对一事或一地的局部或个案，没有能从整体上作出解决西南土司问题的规划，也并未提出过实施大规模改土归流的主张，更未兼及善后，不虑长久，非治本之策，属于头痛医头，脚痛医脚，是“小知小见，乃攀枝附叶之举，非拔本塞原之策”，因此雍正帝说他们是“非能办理此事之人，故未允其请”（《朱批谕旨》，雍正五年二月初二日韩良辅奏折）。

鄂尔泰见信于雍正帝，这是理解和认识雍正帝为何在短时期内态度发生转变并批准鄂尔泰奏请实施大规模改土归流的重要侧面。

总之，土司和“化外苗疆”属于两种不同性质的问题，但这两类问题的存在均是影响西南地区社会稳定的重要因素，是实现国家统一的障碍。鄂尔泰奏请在西南广大区域内将打击不法土司和开辟“化外苗疆”结合起来一并进行，与雍正帝的“大—统”政治理想高度契合，而鄂尔泰又能见信于雍正帝，雍正帝认定鄂尔泰是上天赐予实施此项事宜之人，加之许多有利因素的集合，是改变雍正帝即位以来所承继康熙时期对土司的宽容政策和对“化外苗民”不予用兵的主张，支持鄂尔泰实施以武力和以武力为后盾打击不法土司和开辟“苗疆”，即后世所称的雍正朝大规模改土归流的原因。

作者邹建达，云南师范大学历史与行政学院院长，教授，历史学博士，博士生导师。

百度百科“改土归流”词条

社会背景

元朝在西南地区创设的土司制度。元朝是边疆民族入主中原建立的中央政权，统治层自身行政管理人才严重不足，但对任用汉族士人特别是以其治理西南边疆又不能放心。因此，与唐朝设立羁縻府、州的关切相当不同，元朝在距离王朝政治中心最为偏远的西南地区设立土司“自治”制度，不仅是对西南地区部族首领的政治文化妥协，同时也借此来制约汉族。

土司制度是对中央政权无力顾及的西南边陲地区土人头目的一种笼络手段，“以土官治土民”，承认各少数民族的首领世袭地位，给予其官职头衔，以进行间接统治，朝廷中央的敕诏实际上并没有能够得到真正的贯彻。

在土司统治下，土地和人民都归土司世袭所有，土司各自形成一个个势力范围，司法、财政、行政、兵事都可以自治，对于当地人民予求予取，掌握一切生杀大权，除了不能登基称帝，其他一切甚至比照皇帝，而且只需要象征性的向朝廷缴纳微薄的赋税。

有鉴于此，元朝之后，明朝从一开始就只部分延续了土司制度。按照世袭土司管辖区域的大小，明朝先是设立了土知府、土知州、土知县三种文官职务。这种设置以某种方式把土司纳入了明朝政府的官员系统，弱化了其地方色彩，强化了其行政色彩。这就为后来在西南云贵地区实行“改土归流”，即将世袭的土司改为完全由朝廷任命的流动任职的官员，加强朝廷对西南边疆的控制，创造了条件。

明代是土司制度高峰，明朝中期西南边疆动乱频发，还与土司制度自身的软肋有关。《明史·土司传》说土司“必假我爵禄，宠之以名号，乃易为统摄，故奔走唯命”，若朝廷调遣繁多，则“急而生变，恃功怙过，侵扰益深”。除朝廷征调导致反抗外，土司因获得朝廷的保护，并逐渐掌握与官府打交道的方法，平时借多征税收而自肥，条件具备时则逐渐坐大，甚至凭借掌握的土军分裂割据。隆庆年间，云南土司莽瑞体等作乱边陲，便有这一方面的原因。民间流行这样的民谣：“官府只爱一张纸，打失（云南语遗失之意）地方两千里。”

清朝统治者少有“内华夏外夷狄”的传统意识。雍正帝就前代贬低夷狄不以为然，认为清朝统一天下，蒙古极边诸部落俱归版图，中国的疆土开拓广远，“何得尚有华夷中外之分论哉！”清朝的版图广阔稳定，统治者具有明确的国土守护意识，因此十分重视治边与边疆治理制度的建设。清朝治边的一个重要特点，是企望边疆地区实现长治久安，为此朝廷倾注了大量心血。对于西南边疆存在部分土司或夷霸纵恣不法、危害社会，与朝廷争夺土地、矿藏等资源，阻挠驿路通行与外来人口进入等严重的问题，雍正认为必须彻底解决上述问题，并及早处理“目 前虽无大害，日久将为隐忧”的边疆土司，雍正朝进行大规模的改土归流。

直接起因

土司制度在生产力水平不高、交通不便、民族文化差异巨大的情况下，曾起到一定的积极作用。但是，土司世代为官，独霸一方，更有一些土司专横不法，对境内人民实行政治压迫和经济掠夺，土司之间为争权夺利挑起械斗或战争，导致生灵涂炭，对朝廷也叛服无常。

顺治十八年（1661年），云贵总督赵廷臣奏：“滇黔田土荒芜，当亟开垦。将有主荒田令本主开垦，无主荒田招民垦种。俱三年起科，该州县给以印票，永为己业。”户部议复从之。后来的云贵总督高其倬在奏疏中也说：移民至少数民族地区垦荒，“可以充实地方，可以移易倮习”。因此，朝廷对迁至云南的农民，实行减税和贷给种子、耕牛的优惠政策，极大地推动了移民活动和垦荒耕种。在一些地区，官府还招募移民到山区或僻地垦荒，如雍正二年（1724年），云贵总督高其倬招民开垦怒江上游沿江数百里旷土，为滇西北怒江上游地区大规模垦殖之始。但在部分土司地区，移民政策受到了阻碍。

雍正四年（1726年），云南巡抚鄂尔泰对此言之甚明，其建言改流疏云：“云贵大患，无如苗蛮，欲安民必先制夷，欲制夷必改土归流”；无人敢入土目盘据之地，如东川一带“文武长寓省城，膏腴四百里无人敢垦”；云贵川桂４省相连地带土司势力猖獗，有事诸省相互推诿，治理不易深入；滇南澜沧江内外诸夷“无事近患腹心，有事远通外国，”由元迄明“代为边害”。鄂尔泰认为若改流得法，“必能所向奏效，实云贵边防百世之利。”

简要经过

明朝永乐年间（1403-1424年），铜仁等地的思州、思南两个宣慰司叛乱，永乐帝派兵平定后，改设贵州布政使司，朝廷派遣可以随时撤换的流官担任官员，但此次改革只是针对贵州叛乱的两个宣慰司进行改革，只触及贵州的一小部分地区，整个明朝西南绝大部分地区仍然实行土司制度。

康熙四十三年（1704年），清朝开始对湘西地区进行改土归流，在采取驻军、屯兵、修边、筑卡等强硬军事措施的同时，大力推动湘西社会的“儒化”，其中主要包括通过设置官学、书院、义学等构建儒家教育体系、给与少数民族士子资助及科举名额优惠、重视对先儒先贤的祭祀、颁令禁止苗民诸多宗教祭祀活动及风俗习惯、推行三纲五常及忠孝节义观念等等途径。

雍正四年（1726年），云贵总督鄂尔泰建议取消土司世袭制度，设立府、厅、州、县，派遣有一定任期的流官进行管理。雍正帝对此甚为赞赏，令其悉心办理。鄂尔泰大力推行改土归流政策，即由中央政府选派有一定任期的流官直接管理少数民族地区的政务，“改流之法，计擒为上策，兵剿为下策，令其投献为上策，敕令投献为下策。”“制苗之法，固应恩威并用。”意思为改土归流应采用恩威并施的方法，让土司主动接受实施改土归流为上策，以武力强行解决为下策。

清政府在改土归流地区清查户口，丈量土地，征收赋税，建城池，设学校；同时废除原来土司的赋役制度，与内地一样，按地亩征税，数额一般少于内地，云南、贵州改土归流的目标，到雍正九年（1731年）基本实现。改土归流废除了土司制度，减少了叛乱因素，加强了政府对边疆的统治，有利于少数民族地区社会经济的发展。改土归流促进了当地生产力的解放，使大量汉人移民西南地区。

新疆地区改土归流。乾隆二十三年（1758年），清军平定新疆准噶尔叛乱，时隔千年新疆再度一统，乾隆帝在新疆驻军屯田的同时，又出台优厚的鼓励政策招募内地的无地贫困百姓到新疆扎根生活（政府提供路费口粮、官兵护送、到达后提供房屋、给地三十亩、提供耕地牛马、农机作物、六年免税，能开垦多少土地都归自己同时六年免税等），并兴修水利便于耕作。同时还针对免于死刑的重犯制定改过自新的政策。清政府规定，参加屯田的罪犯，只要努力生产，重犯以五年为期，轻犯以三年为期，即可以释放为民。乾隆帝强调新疆屯田，不单单为守土军队解决粮食问题，于国家牧民本图，大有裨益”。尽管乾隆帝把新疆屯田视为造福于子孙后代之举，但此举并非是清政府全体成员的共识，朝野内外分歧较大。乾隆二十五年（1760年），乾隆进行廷试时，新科进士的条奏中有人就说指责伊犁屯田与西汉轮台屯田同样劳民伤财。 对廷试中的“劳民”说，乾隆帝强调从全国大局看向新疆移民开发的必要性和可能性。指出在承平日久、人口剧增、中原内地人口压力日益沉重的情况下，倡导内地人口向新疆迁移流动，可以在一定程度上调整人口与土地的不合理分配，做到“边隅旷土日开，内地资生亦足”，一举两得。顺应这一趋势才是“惠民”、“养民”，反之才是“厉民”、“害民”。乾隆帝表示：“今办理屯种，亦只因地制宜之举。而无识者又疑劳民，朕实不解，且付之不必解，而天下后世自有公论耳。”

四川金川地区改土归流。乾隆年间，清王朝两次平定了四川省金川地区的土司叛乱，并在改土归流的基础上，将原金川土司辖区划分为五个屯田区，命当地藏民、招募来的内地汉民以及驻守该地的绿营兵丁进行大规模屯田，史称金川“改土为屯”。

青海东部改土归流。青海东部也是历史上招募民户垦荒的主要区域，罗卜藏丹津叛乱后，年羹尧在善后时提出边内地方，开垦屯种。将直隶、山西、河南、山东、陕西五省军罪人犯，尽行发往大通、布隆吉尔等处，令其开垦。 乾隆三年（1738年）佥事杨应琚建议碾伯县巴燕戎地方招民开垦，在循化、贵德等地，令千户、百户、百长各于所管界内相度可耕之处，劝谕番众计口分地，尽力开垦，播种青稞、大麦等粮，俾资养赡。 清朝末年，边疆危机日重，藩部内属、行政一体的传统民族政治改革进程加快，青海地区“改土归流”亦提上地方政府议事日程。 两广总督岑春煊于《统筹西北全局折》中提出，定区划建行省、抚蒙番变官制、举垦务修边卫等措施，对于蒙旗及各土司等应办垦、矿、林、渔地方及向有司员、粮员可设民官者，拟照国初办法设道厅，侯地辟民聚后再改州县，由此确定了清末青海地区改土归流的步骤。光绪二十二年（1896年）光绪皇帝正式颁布“改土归流”办法，开始废除土司制度，青海各土司不再承袭，一切行政事务由当地县政府承办。

川边藏区改土归流以及乌拉改革。光绪三十一年（1905年），驻藏帮办大臣凤全“经理”川滇边，推行屯垦、练兵与招商、开矿等新政，招致巴塘土司与僧侣围攻而被杀害。此后，赵尔丰参与了平叛活动，“剿办巴塘七村沟”，威名大震。从此，赵尔丰正式迈上经营边疆的官途。 光绪三十二年（1906年），四川总督锡良设立川滇边特别行政区，保举赵尔丰为大臣。赵尔丰上任伊始，川边地区的基层权力被土司所把持。于是，赵尔丰建议在当地进行“改土归流”。由于“改土归流”削弱了土司的权利，遭到土司的武力反抗，所以赵在六年中几乎是不停地打仗，废除了明正、德格、巴塘、理塘为首的大小土司和昌都、乍丫（察雅）等活佛的政治地位，甚至驱逐了一些西藏地方政府在康区的官。光绪三十三年（1907年），赵尔丰考虑到川边与西藏关系的微妙，筹划了《会筹边务开办章程折》，主张川边与西藏划清界限。其次，增设官署。光绪三十四年（1908年），朝廷任命其兄赵尔巽为四川总督，赵尔丰为驻藏大臣，但仍兼任边务大臣。西藏噶厦深知赵尔丰主藏政，必会有与川边一样的改革，于是派员前往察木多，调集藏兵，意图武力阻止赵尔丰入藏。宣统元年（1909年），赵尔丰越过金沙江向查木多（今昌都）和类乌齐进攻，次年与钟颖军会师于查木多，然后两军迅速推进到工部一线，然后又进入波密地区。赵、钟两军对所到之处的土司头人进行招抚，说服他们建立郡县。赵尔丰虽然尚用武力，但对于百姓的生计颇为关心。“乌拉（农奴为官府或农奴主所服的劳役）”在晚清以前是西藏人民沉重的负担。宣统元年（1909年），赵尔丰实施乌拉改革，颁布新的《乌拉章程》，要求征乌拉者必须付给一定的费用，俗称脚价。倘有违章苛敛百姓，勒令蛮民支差，不给脚价、口食，一经查出，定予严办，决不宽贷。《乌拉章程》于1909年正式施行，共二十六条，从前所有乌拉规章一概撤销。乌拉改革是清末在川边进行“改土归流”及实施新政的诸多措施中带给百姓利益较多的一项措施，为遭受沉重乌拉支应的藏族百姓减轻了负担。赵尔丰经营川边藏的数年里，“所收边地（指改土归流），东西三千余里，南北四千余里，设治者三十余区，而西康建省之规模粗具”，为民国十七年（1928年）西康的建省打下了坚实的基础，赵尔丰改土归流必定昭然史册。近代著名学者李思纯也说：“金沙江以东十九县，尚能归附，皆清季赵尔丰之余威，于民国以来诸边将无预也。”

结果

改土归流的地区，包括滇、黔、桂、川、湘、鄂6省。云南、贵州改土归流的目标，到雍正九年（1731年）基本实现。川边藏区改土归流到晚清基本实现，青海改土归流从光绪二十二年（1896年）到民国十九年（1930 年）基本实现。新中国成立后，彻底废除了少数民族地区的土司制度。

影响

改土归流废除了土司制度，减少了叛乱因素，加强了政府对边疆的统治，有利于少数民族地区社会经济的发展，对中国多民族国家的统一和经济文化的发展有着积极意义。晚清左宗棠：“立国有疆，古今通义，规模存乎建置，而建置因乎形势。”雍正年间所进行的对西南边疆地区以改土归流为中心的政治建置改革，是在当时国家统一的历史趋势下推行和展开的，因而取得了空前的成绩。而边疆地区行政建置的周密性和完整性，则是国家疆域主权的重要标志，所以，清代前期西南边疆政治建置的深刻变化，其意义首先在于维护和巩固了国家的统一和领土完整。

改土归流促进了民族融合，打破了土司制度下民族禁锢隔离“蛮不出峒，汉不入境”的状态。各地区之间相互往来、自由交际，汉民可以随意出入少数民族地区，并从事贸易或置产。与此同时，清王朝又推行"以教制夷"的政策，于鄂西土家族境内修筑庙宇，大兴科举及办义学与增加学额，其教育由恩施府学宫扩展到各县学宫。西南少数民族地区的居住格局发生了变化，各民族杂居混处的现象增加了。由于大批内地移民的涌入，乾、嘉、道三朝期间，广西、云南的人口数量空前增加，其中，主要是腹里地区以外的边远山区的人口增长十分显著。由于劳动力的增多，昔日的荒山野岭得到开垦，诸多矿藏相继被采掘利用。

发布于 2024-09-26 09:36・