构建多元解纷大格局的河东实践

宋迎

　　河东区人民法院坐落于天津市中心城区之一的河东区，区内的大直沽是天津城市的发源地。这里，多元文化交相辉映，人口聚落发展，形成商贸繁盛的城市雏形，见证了海河工业文明的发展与繁荣，河东区的老工业区及其配套的工人新村就是这种产城融合模式的代表，形成了产业工人大量聚集的基础。由于历史悠久、老工业产业多、人口密集、成员复杂的背景，使得河东区的矛盾纠纷呈现出个案数量多、历史渊源长、矛盾错综复杂、问题千头万绪的特点。面对数量众多的个案，河东法院本着“利民之事，丝发必兴；如我在诉，念兹在兹”的理念，把老百姓的难事、糟心事当作自己的家事，从根源上定纷止争，实质性化解矛盾。
　　河东法院坚持能动履职、公正司法的理念，以保障民生为需求，以人民群众对“公正与效率”的关切为基准点，努力构建矛盾纠纷多元化解的大格局，着力提升人民群众的司法获得感和满意度。能动履职、公正司法，就是不能就案办案，防止程序空转、结案了事的机械执法，而是要让老百姓感受到司法既有力度又有温度。

近年来，河东法院围绕“抓前端、治未病”“案结事了政通人和”“双赢多赢共赢”等理念，在“能动履职、公正司法”方面不断进行探索，真正把多元解纷的“多元”做实。2023年至今，诉前调解收案 15270 件，调解成功 10626件，诉前调解分流率为59.93%，诉前调解成功率为76.77%，诉前调解成功案件占一审立案比为79.49%，位列全市法院第1名，诉前调解成功分流率为59.84%，位列全市法院第2名，委派“总对总”调解案件调解数和调解比例均为全市法院第1名。诉前调解的功能优势逐步发挥，使我院整体民事案件收案数较去年同期降低了15%，为平安河东、平安天津建设作出了贡献。

　　　　一、推进诉前调解走深走实

河东法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和发扬新时代“枫桥经验”，全力贯彻“把非诉机制挺在前面”的精神，努力实现纠纷的源头预防和前端化解。‌

　　（ 一）把诉前调解工作摆上重要位置

2022年，院党组确定了要在“一进一出”上发力的工作思路，这个“进”就是指立案和诉前，要充分利用人民法院调解平台，不断健全完善案件分流和多元化解机制，力争让更多的案件在诉前化解。以2023年2月28日召开的诉前调解工作推动会暨第一批特邀调解组织颁证仪式为标志，河东诉前调解工作大框架基本形成，各项机制初步建立，诉前调解工作开始步入正轨。其后，河东法院又多次召开有区委政法委、区政府、区司法局主要领导出席的诉前调解工作推动会，总结经验，表彰先进，部署任务。在历次重要会议的推进下，河东法院坚持能动履职，公正司法，努力践行社会矛盾实质性化解，切实发挥各调解组织、调解员作用，逐步将诉前调解工作走深走实。

（二）加大诉前调解工作的宣传力度

鉴于公众对诉前调解的目的、流程不甚了解，对诉前调解的法律效力认可度不够高的状况，河东法院加大诉前调解工作的宣传力度，通过电视广播、橱窗展牌、公众号等各种媒体，或深入街道社区及在每次诉前调解中，大力宣传诉前调解工作的意义、优势、特点、流程，不断提高公众对于诉前调解工作的知晓率，在充分尊重当事人意愿基础上，做到能调尽调、调判结合，以公正高效便捷的服务效果提升当事人对诉前调解的认可度。

　　行政庭、立案庭法官走进电视台直播间《法制纵横》栏目宣传诉前调解工作

（三）加强诉前调解机制建设

一是加大调解力量的导入。院诉调对接中心在原有的基础上加大了调解力量的导入，截至目前，建有由4名员额法官，3名法官助理，4名书记员的专业法官团队，还配备了4名专职人民调解员及2名常驻兼职调解员的专兼职调解员团队。通过建立“法官+法官助理+调解员+书记员”的调解工作团队，采用“一案一对接”的工作模式，充分发挥解纷力量的合力优势，全面提升调解工作的专业化、法治化水平。
二是强化特邀调解组织机制。河东法院针对民商事案件的类型特点，广泛对接各类专业化、行业化的调解组织，特邀调解组织从23年成立时的18家不断扩容，目前已达39家。与国家部委总对总单位发改委、工商联、中小企业协会、人民银行、人社部建立了调解联系机制，市医调委、市旅游业商会、市体育文化协会、市环保产品促进会、市金融投资商会、市金融消费调解中心、市环渤海金融联合会、市制冷行业协会、福建商会、山西商会；区工商联、区人社局、区妇联、区电力行业、区知识产权局，以及3家公证处、11家律师事务所，10家专业调解中心均入驻我院，大王庄街道宜和工作室、二号桥街道晓娴工作室等河东区各街道社区的30家调解组织也作为基层治理单位入驻并开展调解工作。特邀调解员已从几十名扩展到196名。

　　河东法院特邀调解机构一览（1）

　　河东法院特邀调解机构一览（2）

三是加强诉前调解工作培训。河东法院注重从理论与实践相结合方面加强调解员的培训，提高调解员调处矛盾化解纠纷的能力，助力调解质效同步提升。通过组织调解员定期参加疑难案例研讨会、旁听观摩法庭等活动，让调解员能够深入了解各种调解方式的实际操作和应用。调解员们通过多种形式的培训，加深了对法院庭审程序和规范的了解，提升了运用法治思维和法治方式化解矛盾、调解纠纷的能力。

　　　　调解员培训现场

　　调解员培训现场

　　　　二、着力行政争议化解

作为司法为民的“桥头堡”、化解纠纷的“前沿哨”，法院一头连着政府，一头连着群众，审理处置好行政案件，关系到政府的公信力和人民群众对政府的满意度。为了实质化解行政争议，河东法院从诉前、诉中、诉后全过程、立体化地进行多元解纷，行政类争议的实质化解率达到78%以上。

　　　　行政争议多元解纷中心

（一）诉前，积极探索深化诉源治理

2023年7月，河东法院在市高院指导下，聚焦“抓前端，治未病”，制定《关于行政争议诉前调解工作机制的实施意见》，成立河东区行政争议多元解纷中心，扎实开展诉前解纷工作。这是“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要探索。与诉讼程序的严谨性和对抗性相比，行政争议多元解纷更具有灵活性和柔和性，通过挖掘社会力量，多方参与争议化解，尊重当事人对纠纷解决方式的参与权和选择权，以调和当事人之间的矛盾为出发点，与当事人产生共情，缓和对立情绪，从而有效解决问题。通过及时开展诉前风险评估，督促行政机关自行纠错，将矛盾化解在源头。去年9月，运用“诉前调解+法检联动+司法确认”的形式，依法妥善化解了一起长达八年的房屋登记行政争议案件，有效维护了当事人合法权益。

（二）诉中，推动各方力量有序协调对接

在案件审理过程中，我们坚持穿透性思维，不仅要看表面案情，还要关注和研判当事人的根本诉求和诉讼目的。近些年，随着矛盾纠纷跨界性、关联性、复杂性增强，化解难度不断加大，为了更好地发挥法院在实质化解争议中的参与、推动和指导作用，我们还落实了四方联动（物业：法院、司法局、住建委、街道；劳动争议：总工会、人社局、司法局、法院）机制，集中力量因地、因时制宜，相互协作发挥各方优势，共同推进争议化解。

（三）诉后，持续延伸审判职能

通过判后答疑，释法明理，消除当事人对裁判结果的疑惑，避免因当事人对裁判结果不理解而进行上诉、申诉。同时通过发布行政审判白皮书、发送司法建议、召开研判会议等形式，对行政机关在案件审理过程中暴露的问题进行提示，做到“审理一案、治理一片”的效果。

★化解行政争议的典型案例

　　　　《人民法院报》2024年2月19日刊登河东法院典型案例

　　2015年，业主G某与一家房地产建设开发企业签订了公产房购买协议，但是她去办理房屋登记时，房屋登记部门告诉她房子不能登记。理由是G某要登记的401的房号已经被邻居登记了。G某不解：我签的房屋材料明确写着401，为什么会登记给别人？房屋登记部门解释，她的邻居登记的也是401。之所以出现这种情况，是因为G某所住楼层建筑格局和其他楼层不一样，又因房地产企业与房管局在房间编号的规则上存在差异，导致这层房屋的记号结果就发生了变化。如果按照房管局的记号方法，G某的房号应该是404，房地产企业曾跟已登记为401的住户沟通，让其改登为404，但该住户拒绝变更。在邻居不愿意改变自己已登记房号的情况下，G某找到了房屋登记部门，房屋登记部门认为无法依职权变更已经被登记的房号，由于历史原因、特殊房型等因素，建议G某改用其他房号登记。而G某担心若不按照自己手中关于房产信息的房号登记，会对自己房屋居住、日后的买卖产生影响，不同意改用其他房号登记的建议。于是房屋登记部门建议G某起诉撤销之前的登记，但也告诉G某会有风险。由于G某和房屋登记部门都提不出好的解决方案，双方共同来到河东法院行政争议多元解纷中心，咨询法院是否能提供解决问题的思路。
　　对此，受理该案的法官先进行了诉前评估，如果房管部门直接进行变更登记，缺乏相应的规范依据，也就是行政机关法无授权不可为。如果起诉变更登记，势必会引起其他住户进行关联诉讼，同样也会对他们日后的买卖房屋产生影响。因为一个房号变更的问题让这么多邻居牵涉诉讼，也会影响邻里关系和睦。所以法官经评估认为还是通过各方协商，在面对现状情况下，从其他方面进行突破。河东法院指派了经验丰富的人民调解员对案件事实进行详细梳理。经过法官和调解员的分析，发现历史登记的问题其实是房号记序的问题，这几户邻居的面积和产权没有争议，根据这种情况，调解员明确了调解方向。一方面和G某沟通是否可以使用不产生争议的房号登记，并在调解协议中将历史问题和调解过程写清楚后予以司法确认，一方面建议房屋登记部门将法院调解文书附在不动产登记卷宗中予以证明，避免日后产生争议。最终，调解员与双方当事人提出了解决方案，将目前未被使用的402房号登记给G某的房间，这样，除了本层房间记号顺序与其他楼层不一致外，不存在其他权属方面的争议。在此案调解中，河东法院邀请了河东检察院检察官以“监督+支持”的方式全程见证了诉前调解的全过程，给双方当事人都吃了定心丸。在此行政争议调解成功的当天下午，房屋登记部门就及时给G某办理了房屋登记的手续。至此，一起长达8年多的纠纷成功解决。

　　　　行政争议纠纷调解现场

　　三、着力交通事故纠纷化解

由于河东区区域内快速路和桥梁比较多，河东区的交通事故类案件一直居高不下。河东法院积极探索此类纠纷的多元化解渠道，形成一整套具有河东特色的工作方法。
　　早在2020年，河东法院就成立了交通事故案件诉前调解工作组，将此类案件集中在诉前解决。同时又与区交管局共同设立了交通事故纠纷联合调解中心，法官和法官助理每周会定时到调解中心值班，与交警、人民调解员和保险公司联合开展调解工作，法官和法官助理还会利用调解空隙结合为广大群众做关于交通事故处理的法律咨询，实现对交通事故当事人一站式服务。
　　为进一步推进诉源治理工作，把非诉纠纷解决机制挺在前面，2023年12月，又先后组建了河东区人民法院交通事故赔偿调解工作室驻人保财险联合调解室和损害赔偿纠纷调解工作室。损害赔偿纠纷调解工作室是在交通事故诉前调解工作组的基础上由资深法官领衔组建的，这个专业调解团队，有法官引领、掌舵，有由退休交警、律师、保险公司理赔员、专兼职人民调解员组成的调解团队加入，从而大大提高了调解效率。

　　退休交警、律师、保险公司理赔员、专兼职人民调解员组成的调解团队

2023年1月至2024年1月，损害赔偿纠纷调解工作室受理了交通事故案件1011件，成功调解623件，调解率为61.6%。 　　★化解交通事故纠纷的典型案例

（一）深度调解让双方省心

原告在还是婴儿之时遭遇交通事故受到伤害，需要长期治疗，每年都会产生医疗费及其他费用。被告是一家外地公司，事故发生后双方沟通不畅，原告认为自己就是要一年一年诉，被告坚持只要原告不诉就不给钱。调解工作室在受理本案后，根据案情确立了促成双方打包式一次性解决调解的目标。在电话与双方联系时，调解员发现纠纷持久未决的原因是双方缺乏有效沟通，心里都憋着气，较着劲。针对这个问题，法官、调解员就给他们创造了一个深入沟通的机会，让事故当事人双方好好聊一聊，法官、调解员适时从法律层面给他们提供处理此类纠纷的参考标准，给双方深入分析利弊，法官、调解员一方面运用专业知识，明法析理，一方面根据调解进度不断调整调解方案。最终，经过法官、调解员耐心细致地调解，双方达成一致意见，被告一次性给付原告50万元后续治疗费。至此，一桩拖延多年的交通事故损害赔偿纠纷得以成功化解。

（二）集中调解让企业省事

交通事故纠纷调解中，保险公司已经成为各类交通事故的主要赔付主体。保险公司工作人员调解负担较重，调解积极性不高，交通事故责任纠纷调解率较低，导致很多愿意通过调解快速拿到赔偿的当事人认为保险公司是故意拖延赔付。河东法院坚持“让群众少跑一趟”的工作原则，以调解工作室为依托，开创了集中调解机制，将涉及同一家保险公司的不同案件集中在一天调解，如某一天的调解案件都是涉及人寿保险的、某一天的调解案件都是涉及平安保险的。这样，保险公司只需派一名工作人员，就可以在一天内参与调解多起案件。这种调解机制便利了保险公司开展理赔工作，也进一步统一了调解标准，提高了纠纷调解成功率。2023年10月31日，当天安排调解案件8起，全部调解成功，成功率100%，效果非常显著。

（ 三）便捷调解让群众省力

2024年伊始，损害赔偿调解工作室受理了一起特殊的交通事故纠纷。原告S某系聋哑人，是一位网约车司机，发生交通事故后因车辆维修无法营运导致停运损失，与被告协商无果诉至法院。对此，立案庭开辟“绿色通道”，第一时间将该案分流至损害赔偿纠纷调解工作室，旨在用高效、便捷的方式为当事人解决难题。调解当日，现场悄然无声，调解法官与人民调解员用手机屏幕显示的特殊方式，耐心细致地与原告就调解流程、调解意见等方面进行交流。因被告在外地无法到场，在征得双方当事人同意后，调解采取在线视频方式进行。经过4个小时的持续工作，双方当事人最终达成调解协议。这起纠纷的成功调解，彰显了“如我在诉”的司法理念，实现了快速高效、双赢共赢。

　　专业团队在调解交通事故纠纷

诉前调解的精髓是法理与情理的结合，法律有尺度，司法有温度。我们就是要在法律尺度之内把纠纷调解好，同时也要让当事人感受到司法的温度，依法用情为当事人排忧解难，在每一起调解中都感受到社会的正义与公平。

　　与人保财险共建交通事故赔偿联合调解工作室

　　　　四、着力物业纠纷多元治理

　　习总书记指出，天津要践行人民城市理念，把保障居民安居乐业作为头等大事。物业服务既是重要的民生工程，也是一项关系社会稳定的基层治理系统性工程。近年来，因为物业公司服务管理质量、收费等引发的纠纷逐年增长，这类纠纷一旦处理不当很容易激化矛盾。所以，妥善化解物业服务纠纷是满足人民群众对美好生活向往的必然要求。基于物业纠纷发生量多、受理量大的现状，河东法院着力推进物业纠纷诉源治理工作，以物业纠纷化解为切口，推出了五步走的创新举措，为更多矛盾纠纷化解在基层做好样板。

（一）调研梳理

调研梳理是第一步。河东法院一方面以审判数据为抓手，分析物业纠纷案件数量、案由占比、矛盾焦点，同时深入街道、社区一线实地考察，了解基层物业纠纷化解的堵点；另一方面，积极“走出去”学习，前往北京朝阳区法院、杭州西湖区法院等先进法院调研交流，重点学习批量类型化纠纷化解方法和基层社会治理的先进经验。

（二）联席共治

联席共治是第二步。建立了区委政法委统一领导，区法院、区司法局、区住建委和相关街道办事处为共治单位的组织架构，定期召开信息通报、情况研判等内容的联席会议。

（三）选取试点

选取试点是第三步。我们根据纠纷发生数量、物业服务质量和调解人员力量等情况，确定了2个街道、多个社区作为试点单位，要求社区网格员加强常态化走访和摸排，一旦发生纠纷，人民调解员、社区网格员、业委会、物业企业都能第一时间参与到物业纠纷化解中来。

（四）督促整改

督促整改是第四步。针对物业公司、业主、网格员，分门别类制定物业情况调查表，全面了解物业服务情况，对业主反映强烈的问题，由物业办督促物业公司整改并备案，倒逼物业企业提升服务质量和规范经营尺度。

（五）示范判决

示范判决是第五步。我们派法官每周定期进行参与、指导调解，调解不成的案件依法立案审理，作出指导性判决，同一小区再有类似情况，这些判决就可以作为下一步调解、审判的初步依据了，也就是让业主和物业企业对类似纠纷化解有了预期，从而达到从源头降低纠纷发生的可能性，实现了诉源治理。

　　立案庭法官、调解员深入社区走访调研，了解基层物业纠纷化解情况，指导调解工作

　　经过半年多的实践，五步走举措已收到初步成效。

一是物业服务纠纷立案数量出现了较大降幅。2023年第一季度物业服务纠纷立案896件，2024年同期为168件，同比下降81.25%，诉前化解成效明显。

二是共治单位协同合力已经初步形成。通过多次深入社区组织各方召开讨论会、座谈会，推进各社区车位问题、道路问题的解决方案趋于成熟。这些都是社会矛盾综合治理的生动实践，在共治单位的共同努力下，物业纠纷诉源治理初显成效，越来越多的基层矛盾会得到妥善化解。

三是通过这种工作机制，促使物业公司的服务质量有了明显提升。物业公司增强了服务意识，改善了服务质量，欠缴物业费业主居民明显减少，恶意欠缴行为也没有了市场，业主与物业企业良性互动、共同营造和谐、文明小区的美好愿景指日可待。

　　★物业纠纷多元治理的典型案例(一）

C小区因地下车库车位问题，业主、物业公司和开发商之间矛盾很激化，河东法院在推进物业纠纷诉源治理过程中了解到这个情况后，主动和街道办、派出所、司法局沟通衔接，提出了到小区现场开协调会的解决办法。协调会召开的当天，街道办把业主代表、物业代表、开发商召集在一起，先是由法院法官对该小区车位、开发商有没有涨价的资格、是否存在同一车位多次售卖的法律风险等问题，从法律层面上进行了宣讲；随之派出所民警对相关人员进行情绪安抚，同步普法，避免双方发生过激行为；最后，街道办作为社区居民的“父母官”发挥润滑剂的作用，促推各方在相互理解的基础上反复沟通。这样，就形成了共治单位齐心协力，同频共振推进社会综合治理的良好格局。经过各方的通力协作，共同努力，物业公司代表和业主代表最终提出了一个解决车位问题的初步方案，经业主大会表决通过后即可施行。

　　★物业纠纷多元治理的典型案例(二)

D该小区部分业主反映物业公司卫生和维保工作不到位，特别是小区虽然去年刚刚交付， 但入住即遇到电梯故障频发的问题，业主难以认可，并采取拒缴物业费的方式表达不满。而 物业公司对该部分业主采取了逐月开通门禁权限的措施，进一步加大了双方对立情绪，业主 通过多种渠道向上反映问题，纠纷呈现愈演愈烈的趋势。
为避免双方矛盾激化升级，河东法院通过物业服务纠纷预防和调解前置体系，与社区居 委会共同开展纠纷化解。立案庭诉前调解团队第一时间到达社区，详细了解物业服务情况以 及居民诉求。针对开发商的电梯质保责任、物业服务合同履行等问题，法官依据《民法典》 和相关案例进行了有针对性的释明，特别强调物业公司要在社区党委的指导下，加强与业主 的沟通，理顺服务关系，实现物业公司与业主的“双赢”“共赢”。物业公司表示将进一步 完善工作机制，加强与业主的沟通，努力推进问题解决，维护好社区和谐秩序。在社区党委 和调解团队指导下，业主与物业公司就纠纷解决方案达成共识。

　　立案庭法官深入社区开展物业纠纷诉源治理调研

　　　　五、诉前调解取得显著成果

　　　　（一）化解了一大批影响较大案件

河东法院坚持案结事了，政通人和的理念，在诉前阶段妥善化解了一批影响较大案件，如通过调解督促政府有关部门为某小区上百户居民完成拆迁安置房屋的产权证审批手续；通过调解让几十名某外资企业员工在闭店前权益得以保障；通过调解解决50余件因地铁安置拆迁房屋多年空置拖欠物业费案件；通过与公安配合促成欲与前妻同归于尽的F某与前妻达成调解协议，将一起暴力事件化解于萌芽；通过调解促使某餐馆主动腾出占用的机关房屋；与街道、派出所、司法所一起稳控化解某小区地下车库纠纷等等。这些案件充分运用调解的优势，让人民群众感受到了司法的温度，将矛盾化解于萌芽。

（二）金融纠纷调解成功率高

河东法院聚焦服务金融业健康发展，在诉前阶段成功调解涉渤海银行、天津银行、农业银行、建设银行等金融纠纷6000余件，调解成功率75.16%。其中，高效化解渤海银行系列案件形成的河东经验获评“天津法院一站式多元解纷优秀创新成果”，在全市予以推广。

（三）司法建议取得明显成效

河东法院以深化诉源治理为导向，提升协同治理能力。针对调解工作中发现的突出问题，积极履职，发出司法建议。向天津市粮食储备有限公司发出加强对入储粮食管理的司法建议，向中国人民财产保险天津分公司发出完善管理机制，提高定损效率的司法建议，向渤海银行总行发出综合运用调解手段处理呆坏账的司法建议，各被建议单位高度重视，及时进行改进，并向我院进行了书面改进回复。

（四）驻院调解机构调解成效明显

天津市金融消费纠纷调解中心，工作模式成熟高效，调解成果显著，一年来，累计调解成功数千件信用卡、金融借贷类纠纷，为依法防范和化解金融风险作出贡献。

天津市和信公证处，针对较为疑难的继承纠纷、家事纠纷等案件在多元化解中发挥重要作用，调解成功率达60%以上。在法院保全、公证提存、保护老年人权益等环节提供公证法律服务，推动了公证参与司法的新格局。

天津市金融投资商会，在商事调解方面发挥了专业优势，在各金融机构的普法宣传、风险化解、组织协调方面发挥了积极作用，带动了更多金融行业性调解组织加入。

上海锦天城（天津）律师事务所 积极发挥律师丰富专业知识与执业经验优势，高标准完成每一次值班调解，与法官配合做好众多疑难复杂案件的调解工作。

“诉前调解+赋强公证”，河东法院探索金融多元解纷新路径

　　六、今后的工作重点及发展思路

河东法院下一步的工作重点就是进一步继承发扬新时代“枫桥经验”，立足河东发展实践，全面提高调解成效，全面实现矛盾纠纷多元化解，为平安河东建设打下坚实基础。

　　一是要充分发挥调解的优势，拓展行业性和专业性调解范围和领域。加大在行政案件、执行案件和刑事附带民事案件的诉前、执行前调解工作力度，打造金融调解、商事调解、医疗调解、侵权调解等专业性调解品牌，实现行业问题行业解，专业纠纷专业调。

二是不断拓展创新思路，改进工作方法。充分发挥示范判决、以案促调的指引作用。要多用一些“小快灵”的机制与方法，管理好、指导好组织好各调解组织，与法院配合形成多元解纷的合力。

三是加强对调解队伍的培训工作。要加强对各类调解员进行调解业务和系统操作的培训，把集中培训和分散培训结合起来，把法律知识与调解实务培训结合起来，不断推进人民调解组织和队伍规范化建设，充分发挥调解组织在调解工作中的基础性作用。

四是切实推进诉源治理工作。依托诉前调解平台，加强各单位协调联动，实现各类调解组织优势互补，完善构建调解衔接的多元调解体系。将工作重心前移，拓展前移至矛盾源头的预防端口。以物业纠纷为切入点，建立各街道社区的矛盾调解机制，发挥与区司法局、区住建委和各街道的联席会议机制优势，发挥社区网格员、调解员、业委会作用，深入群众关注度较高、矛盾较为突出的街道、社区，推动物业企业提升服务质量与管理水平。