弹指春秋 “号脉”探“新方” 张钿回忆录（46）

张 钿

　　人们说，信访干部坐的是“清水衙门”的位，当的是“无权无钱”的官，干的是“机关第一难”的活。这几句话是对信访工作艰苦状况的高度总结和概括。

在这个岗位上，涌现了吴天祥、张云泉、潘作良等信访局长典型。

辽宁省 辽中县 信访局长潘作良同志在22年的信访工作中，凭着对党的事业的无限忠诚、对人民的深厚感情、对工作的无比热爱，为党分忧、为民解难，没明没夜地化解千家纷百家怨。

潘作良说，老百姓的事就是天大的事，不把群众的事情办好，就是不孝之子 。走上信访局长的岗位仅607天，就解决了重大疑难信访案件107件，息访104件，平均一天接待上访群众6至7位，对待百姓他是“尽心尽力”，对待工作他是“拼命三郎”。他带病长时间连续工作，倒在了信访岗位上。他把一腔热血洒在了辽中大地，奉献出了43岁的生命。得知亲民爱民的潘局长离开的消息，老百姓从四面八方匆匆赶来聚在一起，不约而同的来送别这位人民的好公仆!

为表彰他的奉献精神，国家信访局追授他“全国优秀信访局长”荣誉称号;辽宁省委追授他“为党分忧、为民解难的优秀信访干部”荣誉称号;辽宁省政府追记他“一等功公务员”;省总工会追授他“辽宁省五一劳动奖章”;沈阳市委追授他“沈阳市优秀共产党员”称号;沈阳市人民政府追授他“沈阳市劳动模范”称号。

潘作良走了，他太累了。大家都知道，他是累死在工作岗位上的。

我敬佩潘作良，惋惜功臣英年早逝，但也同时思考着另一个问题。为什么信访局长这么累？信访工作干的这么艰苦，除了改革开放时期信访矛盾突增的原因，还有否工作机制上的原因？

市县党委政府机构健全，几十个部门都有自己的职责和权力，受理信访问题本是各部门的正常工作。如果信访问题不通过信访局交办，各部门都纳入正常工作去解决问题，是否可建立起新的正常的工作秩序。我是从信访火线下来的人，应该静下心来，摸准信访“脉搏”，为信访工作“把脉”，以针对性的研发信访工作新“处方”。

2009年春节来到了。爆竹声中一岁除，春风送暖入屠苏。千门万户曈曈日，总把新桃换旧符。

大年初四，我到原市商务局长聂士华家（在财委工作时我的老科长）拜年时，碰到我的老同学周新蕊，她给我介绍了同去拜年的杨素英。杨素英有一个未解决的信访诉求，引起了我的注意和兴趣。

杨素英，1946年出生，中共党员，复员军人，市商业局干部。曾是中国人民解放军广州空军540部队通讯兵。1988年，国家出台政策鼓励行政机关干部到劳动服务公司任职，曾规定这些人员到退休时仍可回到行政机关吃财政退休。她在中央政策感召下报名到市商业局劳动服务公司任副经理。

2001年，她该退休了，她想回行政机关吃财政退休。她给市商业局和市劳动局领导反映此问题时却没有人把这个事当成事。无论反映到到哪里，人们都顺水推舟，研究研究的声音充斥耳膜。

她有了一种被“骗”的感觉。

2005年，好事找上了门。同类情况有了两个伙伴。邯郸市文化局某剧团的王XX到该团劳动服务公司任职要退休。邯郸市医药局下属企业的王XX到劳动服务公司任职要退休。

他们三个人联手找市劳动局，市劳动局曾把解决他们三个人的情况报告盖章后专门呈报市政府，结果是无法办理，不同意解决。

杨素英彻底灰心了……

听到杨素英的晦气的诉说，我的心里却是一阵“惊喜”。因为，我可以给这个信访问题“把脉”，也可以把解决这个问题做一次“告状不进京、不赴省，不找信访局”的实验机会和实践活动。

能否解决这个信访问题，前提是要判断反映的这个信访问题是否有解决的道理。

“你说财政部、劳动部有文件，你先找到这个文件让我看看。”我对杨素英说。

第二天，杨素英给我找来了文件，我看清楚了，那真的是1988年财政部、劳动部联合颁发的文件。文件明确规定，为鼓励行政机关干部到劳动服务公司任职工作，行政主办机关的派出人员到劳动服务公司任职，在他们达到离休、退休年龄时，由主办机关办理手续，享受行政机关退休待遇。

看到这个文件，我心里有底了，我用坚定的语气对杨素英说：“素英大姐，文件就是政策。我判断你反映的事是有道理的，有道理的事是一定会解决的。”

杨素英曾在空军服役，高高的个子，原本是漂亮的女人，却因为此问题长时间解决不了而愁眉苦脸。听到我说的话，她紧锁的的眉头舒展开了，睁不开的眼睛变得又大又明亮。她带着祈盼的目光看着我说，“我听你的，你说怎么办我就怎么做。”

“我来帮你，我告诉你个秘密。这个秘密就是上访不要到京，告状不要到省。因为京省信访值班人员的任务是哄着你把你劝回来，他们并不真正考虑为你解决问题。”我真诚的对杨素英说：“到北京上访久拖不决把你拖成了上访老户，绕来绕去就把你绕神经了。”

“那就找市信访局吗？”杨素英疑惑地问。

“不，不找信访局。听我的，解决问题就是找部门，就是找人事局。因为文件虽然是财政部和劳动部发的，但解决你这个事的事权部门是人事局。你原来找劳动局等于买醋到了酱油店。找人事局，这是人事部门职权范围的的正常工作。”我告诉杨素英说。

我接着说： “我给你说个实话，中国的部门普遍很忙，但是忙的十有八九是与本部门职责有关的杂事。要想让他们管你的事，就得会找。”

“我教给你个办法，也是个窍门，即拿出黏糊劲，顺着程序走，环环挤牙膏，层层要回音。”我十分自信的把我总结的四句“密诀”告诉了杨素英。并且告诉她，我当幕后参谋，你每走一步就来给我汇报一回，我告诉你下一步怎么办。

我让 杨素英认真地写了一份上访材料，我逐行逐字的修改了一遍。遵照我的要求，杨素英手持“尚方宝剑”——财政部和劳动部的文件复印件，开始找人事局调配处了。杨素英先从职务最低的副处长开始找，按照人家指点，谁管事找谁。副处长、处长、副局长，一直找到局长。催促起草解决问题的报告，也是一个环节不漏，从副处长到处长，再到副局长。

报告到了局长手里，该局长签字了。杨素英找到人事局长罗秀茹，让局长看了财政部、劳动部文件，又诉说了一遍自己的情况。

罗秀茹是个有正义感的好局长，他感触很深地说：“一个在解放军空军服过役的女中豪杰，竟然绊倒在退休问题上，实在不应该。我们把解决你的问题的报告专报常务副市长。”

情况报告上报后，邯郸市常务副市长丁XX批示说：“此情况邯郸市有多少例，是否会互相攀比引起连锁反应，请人事局调查专报我。”

又过了一周时间，杨素英来找我说了实情，同类情况没有攀比性。因为，企业的只有邯钢干部有到劳动服务公司任职的情况，但它是企业，没有可比性。文化局、医药局有此类情况，但也没有可比性。文化局剧团有到劳动服务公司任职的，但它是事业单位。还有医药局下属的企业干部到劳动服务公司任职的，但它也是企业单位。

杨素英告诉我，人事局很忙，虽然有了实际情况，但处长一直抽不出时间去调查。

我告诉她，你别傻等，你替人家写好调查报告，让人家打电话逐单位核实一下情况，调研报告不就出来了吗？

杨素英恍然大悟，马上照此办理。很快，人事局关于杨素英的情况没有攀比性的报告又上报常务副市长丁XX了。

情况上报了，杨素英每天盼望着好消息。 但是，情况报告已经上报一个月了还没有回音。报告啊，你为何石沉大海，渺无音讯？这着实让她着急又纠结。

杨素英灰心了，她又找到我说，看来是常务副市长不同意，事可能不行了。

我说：“不对。你没有找到根，不知道真正的原因。”

“可是，常务副市长官大，我够不着见不到人家啊。”杨素英一脸茫然。

“我是说让你去找秘书。”我给她指了一条她能够着的渠道。

杨素英找到了秘书，得到了又生气又惊喜的消息：秘书说报告是他给弄丢了，并没有报领导。

人事局的报告弄丢了！无奈，那就再报一份吧。

2009年3月 3日，那天是个好日子。 清晨多美好，处处闻啼鸟。当旭日东升的时候，杨素英听到了窗外喜鹊唧唧喳喳的叫声。这叫声清脆，悦耳、婉转，她不由自主地意识到——好事来了。

好事真的来了。邯郸市常务副市长丁XX批示“同意。”谢天谢地，就因为有了这两个字，杨素英回行政机关退休享受待遇的事落实了。

我帮她总结了一下，这次上访成功的经验：

不上北京不赴省，

市信访局不惊动。

咬定部门不放松，

环环挤紧使劲拱。

功夫不负黏糊人，

事半功倍见喜惊。

耗时半年低成本，

如愿以偿度余生。

杨素英高兴极了，她摆了一桌酒席，请我和我的老同学周新蕊举杯同贺。其实，杨素英不知道，我和她是“双喜临门”。她解决了自己的切身利益问题，我给信访“号脉”，研究“处方”有了新收获：

信访问题可以压回有事权的部门，所谓的“信访工作”原本就是部门职责范围内的正常工作。杨素英信访问题的解决，就是一个很有说服力的成功案例！

　　我在职做信访工作时，行程总是不离“三点一线“：即邯郸—石家庄—北京，北京—石家庄—邯郸。退休了，女儿张艳聪为弥补这个遗憾，总是掂对着为我们老两口安排国内国外旅游。2016年5月，女儿张艳聪特意安排我和老伴到日本旅游。

临行，好友——市信访局在职的副局长李文龙打电话说：“张局长，你到日本旅游，看看日本有没有信访局？”

李文龙的一句话提醒了我，这又是一个机会。为信访工作把脉，也要看“国外信访”，研究日本社情，相互借鉴，博采众长。

在日本游览的主要旅游景点，如大阪公园古代皇宫遗址、奈良东大寺的春日神社、福冈县富士山下的忍野八海、东京标志性建筑浅草寺旁的古风建筑群。我是走马观花，虽然看得眼花缭乱，也没有留下多少印象。

我感兴趣的还是东京的政府大楼，这栋双子塔是新宿的一大地标。 第45层两个展望台可以鸟瞰东京市区的景色。从1楼乘专梯，55秒可达到距地面200多米的展望台， 360度观看东京全景，东京情空塔、东京塔、西南新宿公园等高楼建筑群尽收眼底。

东京都厅建筑设计主要为后现代主义路线，被认为是引用了哥德式教堂的设计作为蓝本，采用了和巴黎圣母院相似的横三段和竖三段式立面，力图把这组建筑群创造为一种文化自律的东京标志。

东京都厅是日本东京都政府的总部所在地，总建设费1569亿日元，是当时日本最高的大厦，由建筑师丹下健三设计。 为搞活夜经济，东京都政府最新推出常设光雕投影秀，以东京都厅第一本厅舍东面外墙为投影屏幕的表演，以广达13,905平方米的投影面积，被吉尼斯世界纪录认证为世界最大常设建筑物投影展示的光雕汇演。

来到东京都大厦门外，我看到有两户类似中国的老上访户，在豪华的大厦外自己搭建了临时帐篷。尽管他们的破旧的小帐篷与现代化大厦显得十分不协调，但据导游说，他们常年住在这里，这是他们的民主权利，不能随意把他们撵走。

守护大厦的只有保安，没有警察。市民和国内外游客可随意出入大楼，任意到45层的任何一层，可找任何部门反映诉求，办理相关手续。

我循着楼层办公部门指示牌看去，找不到“信访”字样的部门。但看到了一个”广听广报部“，我好奇地向导游询问：“这就是日本的信访局吗？”

导游告诉我，在日本没有信访局。反映情况和诉求直接到有人权或事权的部门，这就是他们职责，用不着有个信访部门再交给他们办理。

他们认为，在当代行政活动中,始终离不开一定的行政信息流通。日本行政学界一般认为,行政管理的核心是决策,而决策的成败在于信息。在现代行政生活中,信息流通的作用是如此之大,以致于有人把它称之为“政府的神经系统”。行政信息的流通即行政沟通。所谓行政沟通是指“在行政体系中各种意见、情况、政策、指令的上传下达。”行政沟通能力的强弱主要取决于行政沟通的渠道。日本的行政官厅与公众的主要沟通渠道即是广报广听制度(亦称“行政 PR”)。这个部门只收集民意上报，不负责受理交办诉求。民众的诉求找相关部门，由部门直接受理。

哦，我明白了。我打电话告诉国内的邯郸市信访局李文龙副局长，日本没有信访局。所谓的“信访问题”就是老百姓直接到各部门反映情况解决诉求。这是各部门职责范围之内的正常工作。这对我们改革信访制度绝对有参考价值。

2018年10月10日，邯郸市税务局大会议厅座无虚席，全市税务系统信访稳定工作会议正在召开。这次会议，是专门邀请我给各县（市）区、各单位税务局办公室主任《怎样做好新形势下的信访工作》的专题讲座。

在这次会议上，我除了讲我国解放以来先后有过四次信访高潮（反右时期、文革时期、落实政策时期、改革开放时期），第四次高潮是以反映现实问题为主，而且多牵涉到群体利益，涉及的人数多、频率高、规模大，问题复杂解决难度大。

我交代这个背景的目的是将此时期信访职责的变化告诉大家。此时的信访已不是简单的写信告状。处理信访的行为也不是简单的答复一下。此时的，职能已发生了重大变化。有句挂在嘴边的话是“替党分忧，为民解难”，这句话就形象地道出了这个时期信访工作的职责。替党分忧，就是中国共产党要领导全国各族人民改革开放，建设经济强国，既要改革成功，又要渡过激流险滩，确保改革不翻船。要实现这个目标就需要我们担负起党交给的特殊任务一一控制规模，控制频率，缓解冲突，在稳定的状态下逐步解决问题。为民解难，说的是我们是群众利益的代表，要坚持“有理推定”的原则，站在人民群众的角度，据理力争，给群众实实在在的解决问题。我认为，说到这里，我把特定历史时期信访工作的职责说明白了。

在这次会议上，我响亮地提出了“弱化信访意识，强化部门职责，把解决反映问题纳入部门正常工作范围管理”的口号。

我说，《信访条例》的核心内容是畅通信访渠道，及时妥善地解决信访问题，反映信访问题依法逐级有序。我们本着改革的意识思考问题，不管上级的工作思路是否改变，我们也要强化部门职责，不要把正常反映问题都逼成上级交办，而是要变成正常工作，解决问题。

我同时提出来，解决问题要减少人治色彩，按照法律依据解决问题，强化法律依据的尺度。要解决片面强调“稳定压倒一切”，信奉用所谓的“经济补偿”来堵人的嘴。这样的懒政，牺牲了原则，违背了法治，损害的是政府的公信力。同时，也助长了无视规则、自私自利的歪风。我们拿去补偿的钱也是纳税人的钱,“按闹分配”等于是拿守规矩人的钱供养不守规矩的人，容易让人形成“会哭的孩子有奶吃”的印象，造成恶劣的示范效应。要狠抓依法行政，公正文明执法，坚决防止在税收工作中侵害公民基本权利的行为发生。

我反思了一下，我在这次会议上暴露了一次太超前的思维，即“信访部门消亡之时，就是中国的法制健全之日。”这句话脱离了中国的国情。

我国的信访制度与民主法治的目标井不冲突。信访是公民表达自由的一种途径，表达自由是现代民主制度的基石，是一种最重要的公民权利和政治权利。信访权利可以分为批评建议权和申诉、控告与检举权两大方面。但是，由于批评建议权的行使，要受到公民的政治热情、受教育水平、参政议政能力等条件的制约，而申诉、控告与检举权行使，几乎没什么条件要求。因此，在现实的信访活动中形成了批评建议活动相对沉寂与申诉、控告、检举权相对活跃的失衡状况。这种失衡的状况，在一定程度上淡化了信访民主性质的定位。但是，我们不能就此否认信访具有的民主功能。从国际视角专察，信访制度作为一种行政性的补充救济制度，在世界范围内特别是西方发达国家广泛存在。通常被称为申诉专员制度、行政监察专员制度和请愿制度等，在现代法制国家是必不可少的。

我曾到英国旅游，在伦敦和英国第二大城市曼彻斯特看到，请愿和集会示威活动经过申请批准是常态活动，路人司空见惯，旁若无人路过行走。 而我国也有《游行示威法》，但实际操作上，申请游行示威没有一例被批准。实际上的游行示威活动是转移在了信访活动，信访这个窗口已成了公民表达自由的一种途径。

把单一信访问题压回政府部门，作为正常工作来做确实是需要我们研究的一个课题。能否部门职责范围之内的信访由部门受理，市县信访部门只受理涉及两个以上部门交叉的信访问题，要加强对部门单一信访问题受理情况的督察。

总之，信访工作靠信访部门单打独斗是不够的，是难以为继的，也是难有作为的，必须全党来做，全社会来做，形成统一领导、部门负责、标本兼治、各负其责的信访工作格局。