制定和颁行《钦定藏内善后章程二十九条》的重大历史意义

吉祥如意

西藏地域自蒙元王朝纳入中国版图之后，历朝中央从未放松过对藏统治。可由于各朝代不同阶段的综合国力变化，对藏统治的能力也常表现出时强时弱的波状涌进之态。清朝中央承袭明朝对藏统治关系之后，亦曾在相当长的一段时间内实行因俗而治的绥靖政策，但从诸多有关西藏历史的资料中不难发现，清朝中央其实也从未懈怠过步步加强、程程固化的对藏统治步伐。直到清朝中央在西藏设置驻藏衙门，派驻钦差大臣与达赖喇嘛共同掌持西藏政教事务之后，之前的情势开始发生较大转变，至清朝中央制定《西藏善后章程十三条》和《钦定藏内善后章程二十九条》时，已基本全面扭转被动局面，进入一个全新统治时期。法律是统治阶级意志的集中体现，清朝中央有力接续元朝以来历代中央王朝的对藏统治之后，不仅以制定相关章程的形式有力调整了藏族地区经济社会的各种法律关系，也如金汁浇铸般地在时空中永远留下了西藏自古属于中国的历史见证。

一、进一步完善和规范了活佛转世灵童认定及僧人寺庙管理模式

活佛在藏地是一个特殊阶层，尤其在政教合一状态下，达赖喇嘛出处及其本人更是关乎全藏政教的厉害节点。为此，在寻找包括达赖喇嘛在内的藏地大活佛转世灵童时，地方各大势力集团常会始终谋算于其中。甚至问卜于四大护法之事，也会因利害关系受外部势力左右，而使降神的神汉（曲均）营造弊端。为此，《钦定藏内善后章程二十九条》规定此后再行寻找和认定灵童时，须将灵童的名字及出生年月用满、汉、藏三种文字附于签牌之上，放入御赐金瓶修法祈祷七日，由僧人和驻藏大臣正式抽签认定。若仅有一名灵童，亦须将其名字所附签牌和一个空白签牌置于金瓶抽定，假如抽取到空签牌，便要另外重新寻找。如此一来，则最大限度地杜绝了灵童选定中存在的作弊问题。达赖喇嘛与班禅额尔德尼收入及开支，每岁春秋两季各须向驻藏大臣报呈一次以备审核，下属若有隐瞒舞弊者皆予惩罚。朝廷要求向活佛及喇嘛发放的俸银必须按规定时间发放，不得随意改变。堪布作为寺院的重要职事，严禁贪着资财者充任，并须由达赖喇嘛会同驻藏大臣及济咙活佛等人共同协商决定，同时颁发加盖以上三人印章的证照。僧职当中，只有小寺院的堪布和活佛人选，可由达赖喇嘛单独决定。班禅大师的扎什伦布寺职事皆为僧人，此后须从索本和森本中选任强佐，从孜仲里选任索本，从仲尼中选任森本。扎什伦布寺所辖区域所有强佐、索本、森本及宗本等任用，也得由班禅额尔德尼和驻藏大臣共同决定。其他无关紧要的杂差人员，可由班禅额尔德尼自行选择。从此之后，西藏重点寺庙的僧职任用及大活佛和上层僧人的收支，亦纳入驻藏大臣管理范围。　　

二、进一步深刻强调了驻藏大臣在藏地位及地方大员选任办法章程

在《西藏善后章程十三条》原有基础上，进一步强调驻藏大臣在西藏督办一应事务中，地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等。所有噶伦以下所部之首脑及办事人员以至活佛，与其皆为隶属关系，无论大小皆得服从驻藏大臣。扎什伦布寺之一切事务在班禅额尔德尼年幼未掌持相关权力时，虽由索本堪布负责处理，但遇特殊事务必须先报呈驻藏大臣，以便巡查处理。《钦定藏内善后章程二十九条》对噶厦官属和僧官体系的选择使用方面，做出了具体规定。要求噶厦政府在选择使用官员时，须从代本、孜本、强佐中选用噶伦，选定的具体人员由驻藏大臣和达赖喇嘛共同呈禀清朝中央决定。要求从大堪布中选用噶伦喇嘛，同样由驻藏大臣与达赖喇嘛共同呈禀清朝中央决定。要求从如本或边地宗本中选用代本，之后具名报呈清朝中央决定。要求从业仑巴、协邦、译仓、孜仲等僧人中选用孜本和强佐。要求从吉雪第巴、密本、达本范围选用业伦巴和协邦。要求从各地宗本及噶厦仲尼中选用吉雪第巴、密本、达本，从各大寺僧人中选用业仑巴和吉雪第巴，从小秘书及噶厦仲尼中选用大秘书，从小宗宗本中选用大宗及边地各宗宗本，从武官甲本及其他人员中选用小秘书，从普通职员中选用各边地之宗及小宗宗本。各宗僧官宗本因不能亲往应赴之地为官而派人代理之事，其类似代理人均由驻藏大臣选择派送。达赖喇嘛和班禅额尔德尼住世期间，其亲属随从不得参与政务，达赖、班禅圆寂后，方可根据情况授以其亲属或随从相应官职。上述官员中除噶伦和代本须呈禀清朝中央选任外，其他皆由驻藏大臣与达赖喇嘛共同选择使用。并且章程中规定，噶伦及代本在任上所领公馆及庄园，卸任时必须移交给新任官员，类似于近现代的官邸制。驻藏大臣可以依据《钦定藏内善后章程二十九条》摆正自己在藏理政的位置，从容总理西藏政教界的僧俗官属选择和使用，以及一切行政事务。尤其是噶伦和代本的选用最终由清朝中央决定的规定，为清朝政府加强西藏地方管理，赢得了主动。

三、为整饬地方军事和加强币制管理标立了最具权威的原则

章程强调，以往前后藏均无正规军队，临时征调既无战力又扰害百姓。所以经当朝皇帝批准，今后从各地征调人员，建立拥有三千兵员的正规军队。规定前藏后藏各驻千名兵士，江孜和定日各驻五百兵士，每五百兵士派一名“代本”管理。拉萨驻军皆由拉萨游击统辖，日喀则、江孜、定日各地驻军，由日喀则都司统辖。代本下设十二名“如本”，每一位如本管束和节制二百五十名兵士。如本下设二十四名“甲本”，每一甲本可管束一百二十五名兵士。甲本下设五名“定本”，每一定本管束二十五名兵士。上述官属均由驻藏大臣和达赖喇嘛共同挑选充任，颁发证照。同时要求从如本中选任代本，从甲本中选任如本，如此梯次类推选用官员。贵族军人亦从此例，不搞特殊，也不得在选用军队官员时歧视平民，亦当逐级升迁。此后，军队中每人每年拨给粮食两石五斗，粮饷由前藏后藏之田赋和第十世红帽活佛夏玛巴之田产，以及丹津班珠尔之子木居索南班觉之五处庄园收入中提取。所征之兵，皆由达赖喇嘛发给减免差役公文。代本薪饷即为达赖喇嘛所拨之庄园。如本年饷三十六两白银，甲本年饷二十两，定本年饷十四两八钱，均由噶厦政府交付驻藏大臣进行发放。与此相同，兵士粮饷亦分春秋两季发放。章程规定，军队装备五分使用火器，三分使用弓箭，两分使用刀矛。前藏后藏地区各大寺院如有剩余武器予以收购，该项资费俱由第十世夏玛巴牧场之酥油收入中支付。弓箭和火药俱由噶厦政府负责制造。兵员须经常操演，以资战备。所有军队兵员造名册两份，一份存驻藏大臣衙门，一份存噶厦政府，若有职缺依名册编制补充。驻藏大臣每岁分春秋两季出巡前藏和后藏各地，并检阅军队。各地汉族官员和宗本等，如有欺压和剥削民众之事，报呈驻藏大臣予以查究。驻藏大臣出巡时所用乌拉，皆按行脚价格付与资费。西藏币制所用章卡（市场所流行的一种硬币）以往掺假现象严重，章程规定噶厦政府此后应以汉地纯银铸造章卡，不得掺假。以之前六枚旧章卡换一两汉银。要求章卡正面铸“乾隆宝藏”，边缘铸年号，背面铸藏文。驻藏大臣派汉族官员会同噶伦对所铸章卡进行查验。之前的假章卡，规定百枚换汉银一两。所铸新章卡如有掺杂锡、铁等假料者，一经查实，铸币环节中所有汉官及噶伦委派之孜本、孜仲和具体工匠人等，一律依法严厉惩处，同时依所铸假币数目加倍处罚。相关规定内容，使驻藏大臣牢牢地掌握了军政和币制的管理大权，彻底改变了之前的被动管理局面。

四、为强化边境地区管理提供了有力支撑

章程强调，西藏和尼泊尔、不丹、锡金等疆界相连，诸地信函往来曾因格式不合及其他原因而发生纠葛，甚至因行文交涉章卡之事引发战争。所以要求行文必须以驻藏大臣为主，与达赖喇嘛共同协商办理。边界事务同样根据驻藏大臣指示办理，外方献贡亦须呈请驻藏大臣查阅。不丹、锡金、宗巴、孟塘等藩属，每岁派员向达赖喇嘛和班禅额尔德尼献贡，亦应详加检查。外邦人员入藏，边地宗本必须登记人数呈禀驻藏大臣，继而再由江孜和定日汉族官员检查后，方准其前往拉萨。各藩属寄达赖喇嘛等人信函须译呈驻藏大臣查阅，并代为回复。所有噶伦都不得私自向外方藩属通信，若外方藩邦向噶伦致信，亦得呈报驻藏大臣与达赖喇嘛共同审阅处理，噶伦不得私自回信。济咙、聂拉木、绒夏、喀达、萨噶、昆布等地区与尼泊尔接壤，故而须在上述关隘之处树立界碑，限制尼商和藏人随意越境出入。要求对异邦入藏商旅人等进行管理，所有来往客商必须具名登记造册，报呈驻藏大臣衙门备案。准许尼泊尔商人每年入藏三次，克什米尔商人每年入藏一次。异国商人入藏后无论前往任何地方，所经各地官属均须报呈驻藏大臣衙门签发路证。外邦人员要求到拉萨的，须向所入边境地方的宗本进行呈报，转由驻江孜和定日的汉族官员进行调查，详情呈禀驻藏大臣衙门，以待批准。异国人员到拉萨后，需检查登记。异域之人从西藏出境时，也由各地宗本检查管理。各寺僧人中如有不领护照而私行外出者，一经查出，严厉惩办堪布及扎萨克喇嘛等相关责任人员。　　

章程的相关内容不但强调了边境事务的重要性，而且更标明了驻藏大臣在处理边务中的主体地位，向异国展示了大清王朝管理边务的能力。同时，更为边境事务管理，提供了法律支撑。　　

五、有力规范了税赋和乌拉差役　

章程条文中强调，僧俗中为政府收缴赋税、地租的官员，以往不乏擅自侵吞赋税地租和提前预收次年各项赋税之事，强迫住地户负担和代缴已逃亡外出住户税赋之事，其不法之行以致民不聊生怨声载道。所以要求此后由强佐派人按期限催缴赋税，且不得提前催缴来年赋税。逃亡户的税赋应予核减免除，待其还乡后照旧负担。税赋中如有以银两折交物品的，应按照新铸旧铸章卡分别折收。济咙、聂拉木等地抽纳大米、食盐及各种物品之进出口税赋可依原例办理，噶厦政府不得私自增加税额，除非驻藏大臣特许。对于各种乌拉差役，当时富人及达赖喇嘛之亲属或各大活佛，均向达赖喇嘛和班禅额尔德尼领得免役证照，各噶伦、代本、大活佛之庄民也多有领得免役证照之人。所以章程规定，此后所有免役执照一律收回，所有差役平均担负。确需优待者，应由达赖喇嘛与驻藏大臣协商后，发给免役证照。在职兵员，俱由驻藏大臣和达赖喇嘛按照花名册全部核发免役证照。官府派遣乌拉，皆由达赖喇嘛发给执票，但噶伦、代本以及达赖喇嘛之亲属，皆有私派乌拉之行，此后各活佛与僧俗头目等因私外出一律不得私派乌拉。因公外出时，由驻藏大臣和达赖喇嘛发给加盖两者印章之执票。　　

章程内容中还讲明之前噶伦及朗仔厦密本处理案件不公，及其经常额外擅自增加罚款俱收私囊之事，也痛斥了噶伦中利用权势欺凌平民妄加罪名没收财产之事。缘此要求噶厦官属必须依照旧规，秉公办理杀人、打架及偷盗等各类刑事和治安案件，必须对所罚款项登记造册上报驻藏大臣衙门。即使处罚罪犯，也必须经过驻藏大臣审批。尤其没收人犯财产，更须驻藏大臣批准方可施行。并且章程内容还明确指出，噶伦若在诉讼事务中依仗权势无端侵害民众财产的，革职同时还要没收其财产。《钦定藏内善后章程二十九条》不只对活佛转世及管理、军事、税赋、币制、边境管理、乌拉差役等内容进行了有力规范，也对治安和刑事案件处理做出了相关规定。尤其在西藏边境管理方面，于国际之间深刻标榜了中国的国家主权。