行政审判的建立与发展

追根溯源

行政审判的建立与发展

蔡小雪 梁凤云

导言

行政审判，是人民法院通过对行政行为的合法性及是否造成原告合法权益损害而引发的行政案件的审判方式，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益，解决行政争议、监督行政机关依法行政的活动。

行政诉讼的被告只能是行政机关或者法律法规及规章授权行使行政权力的组织，审查的对象是被诉行政行为的合法性。行政诉讼的特点，人民法院对行政行为的合法性进行审查，被告承担对被诉行政行为合法性的举证责任。

行政审判的建立与发展

蔡小雪 梁凤云

人民法院进行刑事、民事、行政三大审判工作。行政审判是其中的一项重要的审判工作。人民法院通过行政审判保护公民、法人或者其他组织受到行政机关及其工作人员违法行政行为侵犯的合法权益；解决官与民之间的行政纠纷，从而起到了定分止争的作用；监督行政机关行使行政权力，促进法治国家、法治政府的建设。

1982年10月1日起试行的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法(试行)》)第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”地方人民法院依据该条的规定，开始审理行政案件。1986年10月6日，武汉市中级人民法院和湖南省汨罗县成立行政审判庭。全国其他人民法院也陆续成立行政审判庭。最高人民法院1987年6月成立行政法研究小组，1988年10月4日成立行政审判庭。全国人大于1989年4月4日颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日起施行。截至1990年底，全国地方各级人民法院共3277个，其中高级人民法院30个，中级人民法院343个，基层人民法院2904个。从此行政审判工作全面开展起来。1990年至2019年，全国法院共受理一审行政案件3393879件。

中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月4日通过了《中华人民共和国行政诉讼法》；该法于1990年10月1日起施行。该法是新中国第一部专门规定“民告官”的法律，是贯彻落实《中华人民共和国宪法》规定，完善中国特色社会主义法律体系的重要法律，开创了人民法院行政审判工作的新局面。行政审判制度的产生和发展，得益于改革开放和民主法制建设；行政审判的发展和壮大，又有力推进了中国特色社会主义法治国家的伟大进程，服从并服务于全面依法治国方略深入推进。

一、 行政诉讼制度的开创

（1982年至1990年）

（一）行政诉讼制度的初创

1954年9月20日，我国公布的《中华人民共和国宪法》第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。”这里的“有权向各级国家机关控告”，包括国家司法机关，因此，也可以说，1954年的《宪法》中也包含了对行政诉讼制度的确认。 1949年12月，中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》，规定在最高人民法院设置行政审判庭，为建立行政审判机关提供了法律依据。但由于当时的法院刑事审判工作任务极重，且强调监察机关的监督行政职能，行政审判庭的设立问题一拖再拖，最后竟在法院组织法中删去了关于设置行政审判庭的规定。国家对民事和刑事程序尚且没有相应规定，自然谈不到行政诉讼程序的设置。当时，一些单行性的文件对行政诉讼作出过一些规定。例如，1950年6月30日公布实施的《土地改革法》第31条规定，农民对区乡政府批准评定的成分，本人或者其他人有不同意见的，可以于批准后15日内向县人民法庭申请，由其判决。1950年劳动部颁布的《关于劳动争议解决程序的规定》中规定，对劳动行政机关的仲裁不服，劳动争议当事人可以提请人民法院处理。类似的规范性文件还有：1952年政务院《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》中规定，工商户对于节约检查委员会关于守法户、基本守法户和半守法户半违法户的审定和处理不服时，可以请求市人民法庭或市县人民法院处理之。此外，类似的规定还可见1953年政务院《输出输入商品检验暂行条例》，1954年《海港管理暂行条例》等。但是，从现有的资料来看，似乎鲜有行政相对人不服上述行政行为提起行政诉讼的记载。

1980年9月10日，第五届全国人大第三次会议通过并施行的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》中规定，合营企业或者扣缴义务人、纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议，可以就复议决定向法院提起诉讼。 在这两部法律颁布之后至1983年，全国人大及其常委会先后在颁布的经济合同法、国家建设征用土地条例、海洋环境保护法等法律中规定了公民、法人或者其他组织可在对行政处罚等行政行为不服时提起行政诉讼的法律条文。

1982年12月4日，第五届全国人大五次会议通过并颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。”这一规定，为建立行政诉讼制度奠定了根基。

1982年10月1日起试行的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法(试行)》)第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”这条规定的主要内容包括以下三层涵义：一是公民、法人或者其他组织可以依法起诉行政机关，人民法院有权审理行政案件。二是公民、法人或者其他组织的起诉和法院的受理，必须依据单行法律的规定。单行法律规定可以起诉的，才能起诉和受理；如果没有规定，就不能起诉和受理。三是人民法院审理行政案件适用民事诉讼程序。该条规定标志着我国行政诉讼制度正式建立，并为制定独立的行政诉讼法律开启了大门。此后，逐步有一些公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼的案件开始增多。

最高人民法院根据行政审判中出现的问题，对行政案件适用《民事诉讼法(试行)》的问题进行了补充和修正。最高人民法院于1983年3月19日发布的《关于人民法院能否受理当事人因不服工商行政管理部门的行政处罚而提起的诉讼的批复》中规定：“凡是法律明文规定当事人不服行政机关的行政处罚决定，可以向人民法院起诉的，人民法院应予受理；凡是法律没有明文规定可以向人民法院起诉的，人民法院就不应受理，而应按照《民事诉讼法(试行)》第八十四条第(二)项的规定，告知原告向有关行政机关申请解决。”最高人民法院1985年11月6日发布了《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》。该通知中明确指出，近几年国家制定的一些经济法律、法规，大多有当事人如果对主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定不服，可以在一定期限内向人民法院起诉的规定。这种行政案件的原告是受到行政处罚或者其他行政处理的企业事业单位、其他组织或者个人，被告是行使国家管理职权的主管行政机关。人民法院审理这种行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，要以事实为根据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法、正确。因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决：如果主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定正确、合法，应当驳回原告的起诉；如果主管行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定在认定事实、适用法律方面确有错误，应当予以撤销或者变更。最高人民法院1985年12月9日在《关于加强经济审判工作的通知》中强调，当事人不服行政机关的行政处分决定，可以按照民事诉讼法和有关法律、法规的规定，向人民法院起诉。

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)。其中明确规定，当事人对人民政府作出的土地确权处理决定、行政处罚决定、责令停止侵犯赔偿损失决定及其他处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。同年9月5日，第六届人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《治安管理处罚条例》)，该条例第39条规定了被处罚人和被侵害人具有提起申诉和诉讼的权利。 此后，包括治安管理领域、土地管理领域等行政案件随之大量涌现，这两类案件也成为最主要的行政案件类型。以1987～1990年受理的行政案件为例：1987年，新收案件5242件，其中治安案件2378件，占收案总数的45.4%；土地案件1469件，占收案总数的28%。1988年，新收案件8573件，其中治安案件3385件，占收案总数的39.3%；土地案件2719件，占收案总数的30%。1989年，新收案件9934件，其中治安案件3336件，占收案总数的33.6%；土地案件3347件，占收案总数的32.3%。1990年，新收案件13006件，其中治安案件4519件，占收案总数的34.7%；土地案件4038件，占收案总数的31%。这说明，由于公安机关和土地管理机关对公民的人身权、财产权影响最为直接，案件也主要由治安管理行政处罚行为和土地管理中的土地确权、行政处罚等行政行为引发。同时也说明，《治安管理处罚条例》和《土地管理法》对我国行政诉讼法的制定起到了重要的推动作用。

1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”本条规定确立了行政违法的赔偿责任，也是行政赔偿责任制度的重要依据。

鉴于治安行政案件数量日益增多，地方法院在适用法律上存在较多的困难，为审理好该类行政案件，最高人民法院起草了《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》，于1986年10月24日发布。该规定共有五个条文，概括了当时行政审判中的一些基本问题。

这个司法解释在我国行政诉讼历史上具有非常重要的意义。第一，它为行政诉讼或行政审判提供了一个基本遵循。在此之前按照《民事诉讼法(试行)》的规定，行政诉讼是参照《民事诉讼法》的规定进行审理的。这个司法解释事实上作出了一些有别于民事诉讼的规定，为行政诉讼制度的建立打下了基础。第二，它为行政审判的开展树了一个比较好的示范。因为治安行政案件的被告主要是公安机关，而公安机关在我国政治生活和社会生活中具有重要地位，公安机关积极地参与行政诉讼，按照法律和司法解释的规定，接受行政诉讼的监督，为行政法治建设开了一个好头。第三，该司法解释为人民群众特别是行政相对人通过行政诉讼来救济自己的权利，提供了一个很好的样板。公安机关是直接拥有强制力的机关，行政相对人敢于起诉公安机关并且能够胜诉，在全社会起到了很好的法治教育和法治引导作用。

（二）行政诉讼制度的建立

1986年，在《民法通则》颁布的庆祝会上，老一辈法学家、全国人大法律委员会顾问陶希晋同志 提出著名的“新六法”主张：“我们废除了国民党的六法全书，但我们不能没有自己的法律体系。我觉得我们应该建立一个新六法。现在看来，民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法都有了，缺的就是行政法和行政诉讼法了。”在陶希晋同志的建议和推动下，1986年10月4日在北京人民大会堂成立由行政法学者和实务部门专家组成的“行政立法研究组”。其下设于全国人民大表大会常务委员会法制工作委员会。行政立法研究组共14人，组长江平，副组长罗豪才、应松年。前期最高人民法院经济庭副庭长费宗祎同志为该组成员，后期因工作变动原因，淡出行政立法研究组的活动。最高人民法院江必新同志参与了行政立法研究组的工作。行政立法研究组成立后，开始起草《行政诉讼法(试拟稿)》。

1987年，党的十三大报告中明确提出：“要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”这个任务是作为我国政治体制改革、建设社会主义民主政治的一个重要步骤提出来的。党的十三大之所以提出这个任务，也主要是由于制定《行政诉讼法》的时机已经成熟，具备了必要性和可行性。这个任务按照现有的《民事诉讼法》的规定是远远不够的。特别是人民在合法权益受到行政机关的行政行为侵犯时，只有法律有规定的情况下才能提起诉讼的规定，远远不能满足人民的司法需求。因此，扩大人民的诉权和各种实体权利的保护，扩大对行政机关的监督范围成为必须之举。在制定行政诉讼法过程中，党中央对此高度重视。中共中央政治局常委会两次进行专题研究，一次是在1988年提请全国人大常委会四次会议审议前，一次是在1989年提请七届全国人大二次会议审议前。 党中央的有力支持，为行政诉讼法的制定提供了最有力的支持。

1987年9月5日《行政诉讼法(试拟稿)》完成，该稿共计31条，规定了立法目的和任务、主管机构、主管范围、管辖、不适用调解原则、诉讼当事人、起诉条件、审理、裁判、复核、执行等内容。行政立法研究组将《行政诉讼法(试拟稿)》分别送立法机关、审判机关、行政机关、大专院校等单位征求意见。全国人大法工委在《行政诉讼法(试拟稿)》的基础上，结合相关部门及专家学者的意见，于1988年7月13日完成了《行政诉讼法(征求意见稿)》，同年10月29日提请全国人大常委会四次会议审议。1988年11月，第七届全国人民代表大会常委会第四次会议决定在《人民日报》全文刊登《行政诉讼法(草案)》，向全国广泛征求意见。全国人大常委会法制委员会其后收到中央各有关部门、各地方和法院、检察院的意见130份，公民直接寄送法工委的意见300份。 《行政诉讼法(草案)》分有八章，总则、人民法院对行政案件的受案范围、对行政案件的管辖、行政诉讼参加人、行政案件的审判、行政案件判决的执行、行政机关的责任、附则，共50条。

理论界与实务界在讨论《行政诉讼法(试拟稿)》《行政诉讼法(草案)》中，争论较为激烈的问题有：一是受案范围问题。行政机关普遍主张，人民法院受理行政案件的范围仍限于只有法律、法规明确规定可以提起行政诉讼的范围内，没有明确规定，不得受理；学者和法院的同志认为，行政诉讼法应明确列举对哪些具体行政行为不服，可以提起行政诉讼。二是行政复议和行政诉讼关系问题。一种意见认为，行政复议为前置程序。即只有经过行政复议的，才可提起行政诉；未经复议的，不可提起行政诉讼。另一种意见认为，行政复议为选择程序。可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。行政诉讼法正式稿进行了折中定为，行政复议为选择程序，法律、法规规定行政复议为必经程序的，行政复议为前置。三是侵害人身自由的案件管辖问题。有单位主张，此类案件由原告选择被告或原告所在地法院管辖；公安机关反对，他们主张，还是由被告所在地法院管辖为宜。如果原告所在地法院可以管辖，被诉行政机关要到全国各地应诉，有困难。行政诉讼法正式稿采取前一种意见。四是规章是否可以成为判决的依据。行政机关普遍主张规章应当作为判决的依据；不少学者认为，规章不能作为依据，合法的规章，才可以参考。五是法院应否司法变更权的问题。一种意见认为，司法权不能代替行政权，法院不应由司法变更权。另一种意见认为，赋予法院司法变更权，有利于化解行政争议，避免累诉。

最高人民法院行政法研究小组带着《行政诉讼法(试拟稿)》及后来的《行政诉讼法(草案)》先后去了安徽、江苏、浙江和福建等地征求各地法院的意见，前前后后大大小小开了十多个座谈会。

1989年4月4月，第七届全国人民代表大会第二次会议正式通过了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日起正式施行。这标志着我国的行政诉讼制度的建立，是新中国立法史上最辉煌的一页，也是政治体制改革的重要内容和民主政治建设的重大步骤，极大地保障公民、法人或者其他组织的合法权益，也极大地完善政府监督体系。应松年教授对这部法律是这样评价的：“《行政诉讼法》于1989年4月4日颁布，实施20余年后才进行第一次大修改，从这个角度来看，我国的第一部行政诉讼法基本上是成功的。而且这次大修也只是对行政诉讼法中的某些问题进行了修改，保留了基本内容。2014年颁布的新《行政诉讼法》在立法宗旨上增加了解决行政争议，这是行政诉讼法的一个重要目标。但总体上来说，保护公民权利和监督行政机关的目的，没有改变。新法在许多具体制度方面有些变化，比如受案范围，这些变化没有问题。原来的行政诉讼法规定的对的地方要坚持下去。我至今仍认为我们第一部行政诉讼法是成功的，基本规定仍是适用的，当然随着形势的发展，未来可能还会有某些修改。”

《行政诉讼法》的实施，是我国行政法治史上非常重要的一页，为整个行政立法制度建设发挥了支架性作用，是一系列行政立法的主线，围绕《行政诉讼法》的实施，相继形成了行政复议制度、国家赔偿制度、行政处罚制度、行政强制和行政许可制度等。应当说《行政诉讼法》在整个行政法制史上的意义非同寻常，伴随着行政诉讼制度同时建立了行政审判制度，它是中国百年现代化大潮和八十年代改革开放的产物。它在实践中不断完善，成为国家治理现代化的一个组成部分和重要推进力量。

(三)行政审判机构的设立

1986年，最高人民法院研究室发现武汉市中级人民法院和汨罗县人民法院成立行政审判庭后， 向院领导汇报并建议成立先行政诉讼研究小组，而后尽快在全国法院建立行政审判庭。 最高人民法院于1987年上半年研究决定成立最高人民法院行政法研究小组。该小组由研究室副主任梁书文同志牵头作小组组长，其他成员有张善、岳志强、江必新、蔡小雪、蒋惠岭、段小京、董占东等一共8位同志组成。行政法研究小组成立之后，在全国范围内开展了调查研究，分别到东中西几个省份进行调查研究，查阅了大量各地已经审理的行政案件，听取意见了解一些新情况新问题。

武汉市中级人民法院和湖南省汨罗县人民法院成立行政审判庭后，全国其他法院也陆续成立了一些行政审判庭，当时审理的两个案子在全国的影响比较大。

第一个案子是江苏涟水县审理的朱家成诉涟水县公安局治安处罚案件。朱家父子对涟水县公安局以他们扰乱单位工作秩序为由，分别给予朱家父子行政拘留7天和10天的行政处罚决定，向淮阴市公安局提起复议，淮阴市公安局维持处罚决定。朱家父子就向涟水县法院提起行政诉讼。1987年3月16日，县法院裁决认为，公安机关认定的事实是不清楚的，作出的处罚是不恰当的，裁定撤销了淮阴市公安局作出的行政复议裁决。县公安局不服，向淮阴市中级法院提出上诉。中级法院审理以后，认为涟水县法院作出的裁定是正确的，作出了维持原裁定(撤销被诉治安处罚决定)的裁决。这是全国第一起撤销被诉行政行为的案件，《法制日报》对此作了整版报道。

第二个案子是浙江省苍南县农民包郑照父子诉苍南县政府强拆房屋一案。1985年，包郑照父子在舥艚镇东面的河滩上建造了三间三层楼房，并办理了房屋产权登记。两年后，苍南县政府下发了《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》。包郑照认为在坝上建房非他一家，而且他还到镇上办了房产登记手续，拒绝拆除。7月，苍南县调动70余位武警及县、区、镇干部300多人对包家附近进行了封锁，采用爆破手段对包郑照的房屋实施了强行拆除。包郑照还提出，县政府曾将他家8位家属实施捆绑和人身侵害，非法拘禁达12小时之久。被告县政府辩称，包郑照的房屋盖在舥艚镇海堤范围内，非法侵占了河道，对抗洪防汛工作造成了严重的干扰。在包家房屋的建造过程中，镇政府就曾经按浙江省有关河道清障的规定发出过停止施工的通知，可是包家未予理睬。在以后的一年多里，区、镇官员多次做其工作，仍然无效，强制爆破拆除势所必然。温州市中级人民法院于1988年8月29日作出一审判决：包郑照等所建房屋违反国务院水利电力部、浙江省人民政府关于保护水利设施、严禁毁堤建房的有关规定，是违章建筑；苍南县政府依照水利电力部发布的《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》等规定，强行拆除包家违章建造的部分房屋是合法的，驳回原告包郑照等人的诉讼请求。浙江省高级法院于1988年12月26日作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。当时新闻媒体对此案给予了大量的报道。虽然包氏父子败诉，但各级行政机关受到很大的促动，许多老百姓初步了解了行政诉讼制度。这起案子因此被誉为新中国“老百姓告县太爷”第一案。

这两件案子判决后，对全国行政审判工作起到了很大的推动作用。各地法院也就纷纷成立行政审判庭。

1．最高人民法院建立行政审判庭

1988年下半年，最高人民法院也在紧锣密鼓地筹备成立行政审判庭。当时院里要行政法研究小组评估一下，按照《行政诉讼法(草案)》的受案范围的规定，每年全国各级法院受理一审行政案件大约有多少件。由于没有任何可依据的材料，当时我们按照全国治安处罚案件的万分之四的比例粗估了一下，大约一年起诉到法院一审治安案件在30万件左右。根据这个粗估的数字，当时院党组给行政审判庭定编为33人、4个审判组。1988的10月4日，最高人民法院成立了行政审判庭。当时行政庭的成员是由研究室、民庭和经济庭的同志组成，庭长黄杰、支部书记张善；具体成员有：岳志强、贾建斌、江必新、蔡小雪、周红耕、段小京、胡仕浩、董占东。不久又调入杨宝英和周素琴两位同志。庭内分为两个组，第一组由张善同志负责，组员有贾建斌、周红耕、段小京、周素琴同志。第二组由岳志强负责，组员有杨宝英、江必新、蔡小雪、董占东、胡仕浩同志。张善同志之前长期从事民事审判工作，所以第一组负责治安和土地类行政案件的审判工作。岳志强同志之前长期在经济庭工作，对经济性案件相对比较熟悉，所以第二组负责经济行政案件和综合类案件的审判工作。

《行政诉讼法》颁布后，因为行政审判是个新的事物，过去的除了经济庭个别的地方审理过一些经济行政以及治安性的案件，还有很多地方还没有审理过行政案件，需要进行系统的培训。最高人民法院加大了培训的力度，当时就开展短期培训，培养了一大批行政审判业务骨干。此外，1989年9月至1990年7月，中国高级法官培训中心委托北京大学举办首期高级法官培训班“行政法专业班”，正式开始对行政审判队伍的专业化建设进行谋划。这批学员中的绝大部分都成为以后行政审判的中坚力量。

2．其他各级法院建立行政审判庭

1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本规定。”随后一些主要的单行法律、行政法规都规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的处罚不服的，可以向人民法院起诉。截至1988年底，规定行政诉权的法律、行政法规有130余部，从1982年到1984年，当事人不服行政处罚决定向法院起诉逐渐增多。1986年，最高人民法院决定当事人对行政处罚不服提起诉讼的，由民事审判庭审理；其他经济行政案件由经济审判庭审理。随着时间的推移，出现了三多现象：一是当事人对行政机关的行政处罚不服，向法院起诉的逐年增多；二是各级人民法院审理行政案件中遇到的法律适用问题越来越多；三是省高院就审理行政案件中的法律适用问题向最高人民法院请示的越来越多。

为了适应行政诉讼发展的需要，各地人民法院陆续建立了行政审判庭。截至1989年初，已有26个高级人民法院，242个中级人民法院(占中级人民法院总数的63.5%)，1154个基层法院(占基层法院的39%)陆续设立了行政审判庭。截至1990年12月25日，全国地方各级人民法院共3277个，其中高级人民法院30个，中级人民法院343个，基层人民法院2904个。至此，全国共建立行政审判庭3037个，占92.68%，其中，高级人民法院全建，中级人民法院建庭340个，占99.13%，基层人民法院建庭2664个，占91.74%。行政审判人员共9723人，平均每庭3.20人。各级人民法院行政审判庭的建立，使我国的行政诉讼制度有了坚实的组织基础。

(四)行政诉讼制度开创时期的艰难

全国人大常委会在审议《海上交通安全法(草案)》时，因该草案第41条规定，当事人对海上交通主管部门的处罚不服的，可以向人民法院提起诉讼。对此，交通部提出反对意见。1983年3月，时任全国人大副委员长彭真召集部分副委员长和交通部负责人就这一问题研究、讨论。当时交通部主要负责人认为，海上交通管理部门是代表国家进行执法的，如果把海上交通管理部门告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，会损害国家尊严。彭真当即让时任全国人大常委会法制委员会委员顾昂然陈述了《宪法》第5条和第41条的规定。其中第5条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”彭真指出，“宪法这几条规定就是行政诉讼的宪法依据。一个船长或者大副得熬上15年到20年才能干上这个职务，吊销人家的执照就是砸人家的饭碗，难道还不许他上法院讨个说法吗？”会后，全国人大法工委的工作人员还连夜找出美国、日本关于当事人对于海上监督管理机构作出的处罚不服，可以到法院起诉的法律规定。至此，《海上交通安全法(草案)》中有关“民可以告官”规定的争议才得以平息。

当时行政机关普遍对行政诉讼存在抵触情绪。湖南省有的行政机关说：“我们办的安置，还要人民法院认可，这是全国人大吃了饭没事干想出来的。”广西桂林有一个镇长说：“群众告镇长，这是孙子告爷爷。”河南省新安县法院在审理钱平等四人不服公安局治安裁决案中，被告洛阳市公安局委托代理人、新安县公安局治安股副股长郑保民在公开宣判时，煽动群众围攻审判人员，扰乱法庭秩序，辱骂审判人员。这些不尊重行政审判的情况在当时不是极端的个例，反映出十九世纪八十年代行政诉讼制度开创时期的艰难局面。

中国民间有句古训“民不与官斗”。因官府握有行政大权，老百姓畏惧行政机关，害怕官员报复。新中国成立至改革开放初期没有建立行政诉讼制度，虽《民事诉讼法(试行)》中的第3条第2款规定民可告官，逐步建立起行政诉讼制度，但因中国几千年来受封建的“官本位”的思想影响，在初创时期，行政机关不愿意当被告、不愿意出庭应诉、不执行法院的裁判的问题相当普遍。在该法颁布时和颁布后，都没有很好地宣传，到《行政诉讼法》施行前，全国各级人民法院每年受理一审的行政行政案件未超过1万件。1986年全国各级人民法院受理一审行政案件632件，1987年5242件，1988年8573件，1989年9934件。从中可以看出，当时人民法院受理的行政案件与有10多亿人口的国家，与上访到行政机关的案件数量完全不成比例，这充分说明当时老百姓不知告、不敢告、不会告的情况相当普遍。

为了行政诉讼制度的推进，保障公民、法人和其他组织的合法权利，促进行政机关依法行政，由司法部组织、全国人大法工委和最高人民法院的同志编写了全国普法统一干部读本《中华人民共和国行政诉讼法讲话》，中央人民广播电台邀请最高人民法院行政庭组织撰写了有100多个问题的《行政诉讼法常识广播讲座》，在中央人民广播电台《法制园地》节目中持续播出。各地人民法院也通过各种形式宣传行政诉讼法，使老百姓了解行政诉讼法，懂得如何运用行政诉讼制度维护其合法权益。

二、行政审判制度的初步完善
（1990年至2015年）

（一） 司法解释对行政诉讼法的完善

1989年颁布的《行政诉讼法》，仅仅搭起行政诉讼制度的框架，对在行政诉讼中出现或发生的一系列具体问题，还须最高人民法院作出司法解释、批复等予以明确，才可以得到很好地贯彻执行。

1、制定《贯彻意见》
1989年4月4日，全国人大审议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日开始实施。在此期间，行政审判的案件不多，积累的经验较少，最高人民法院为更好地开展这项工作，及时总结经验，解决审理中出现的问题，开始设立试点法院。在试点过程中，全国各地开始陆续审理行政案件，行政案件量开始增加，出现的新情况、新问题也比较多，各级各地法院纷纷向最高人民法院请示。为解决行政审判过程中出现的新情况、新问题，提高审判质量，最高人民法院决定开始起草《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《贯彻意见》)，之所以称为“试行”，是因为当时起草时间过短，先试行，看该意见执行的情况怎么样，能否很好地解决审判中出现的问题。

起草《贯彻意见》之初，最高人民法院向全国各高级人民法院发出通知，要求各高院将审理中遇到的问题报送最高人民法院。我们对各高级人民法院报送的问题进行收集整理后，大概形成了200多个问题。与此同时，最高人民法院还分别在广东、河南、四川和天津设立了四个试点法院。最高人民法院派了两个调查组到试点法院进行调研。广东和河南由黄杰庭长带着江必新、段小京、胡仕浩进行调研，四川和天津由岳志强和蔡小雪进行调研。通过调研收集的问题和各高级人民法院报送的问题加起来一共有400多个。我们在对这400多个问题进行了梳理的基础上起草了《贯彻意见》的内部讨论稿，一共是96条。完成内部讨论稿的起草工作后，征求了国务院法制办、全国人大法工委、公安部等部委和相关部门以及各高级人民法院的意见，还召开了座谈会，在第一届全国法院行政审判工作会议和北大高级法官培训中心的行政法培训班上对内部草案进行了多次讨论。在各方意见的基础上我们对内部讨论稿进行了修改，1991年5月29日，最高人民法院审判委员会于1991年6月29日第499次会议讨论通过了《贯彻执行行政诉讼法意见》，并印发给全国各级人民法院，自1991年7月11日起试行。该司法解释共计115条，分别就受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12个方面的问题作了规定。

《贯彻意见》概括起来主要包括四个方面的内容：(1)加大对行政管理相对人诉权的保护力度，例如排除式列举不可诉行政行为、恢复原告资格界定等；(2)加大保障和监督行政机关依法行使职权的力度，例如加大了对不作为的监督，放宽申请执行的范围等；(3)对行政审判的效率作了更为严格的要求和规范，例如明确被告承担举证责任的期限、限制原告随意增加诉讼请求等；(4)高度重视法律效果和社会效果的统一，例如对适格被告作了实事求是的规定，对裁判方式作了进一步完善等。

《贯彻意见》颁布以后，起到了以下三方面的作用：第一，该司法解释对之前法院遇到的疑难问题和《行政诉讼法》未明确的问题进行了明确，使下级法院在审理裁判的过程中有法可依可循。第二，规范了法院的行为，明确了法院应该如何审理行政案件。第三，更为有效地保护了公民、法人及其他组织的合法权益。但该司法解释是在《行政诉讼法》实施的最初阶段制定的，很多问题反映得还不是很充分，有些问题考虑得还不是很周全，也留下了很多遗憾。

2、制定《若干解释》
《贯彻意见》是在《行政诉讼法》实施后不久颁布的，对于贯彻《行政诉讼法》，保护相对人的合法权益起到了积极和重要的作用。但制定《贯彻执行行政诉讼法意见》时，审判经验不足，手里的有关材料也不够丰富，很难预见到实践中还有出现哪些问题。随着审判实践的发展和民主政治的发展，特别是党和政府提出的依法治国方略后，《贯彻意见》已经不能完全适应行政审判工作的急迫需要，有必要进行较为系统的修改。

1996年修改《贯彻意见》的思路是分步起草，先从受案范围开始，然后再就管辖、诉讼参加人、证据等一步步开展相关起草工作。最初起草了《关于行政诉讼涉案范围的若干规定》，然后就该规定征求全国各高级人民法院的意见，同时还组织国务院法制办、全国人大法工委等相关部门座谈。座谈讨论时，大多数同志提出还是就《贯彻意见》进行全面修改，起草一部完整的行政诉讼法的司法解释比较好。

1997年至1999年，按照起草一部完整的行政诉讼法的司法解释的思路，最高人民法院行政庭派员到全国各地进行调研，收集了400余个问题，在此基础上起草《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)初稿，分受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行、其他等8个部分，共200多条。此后又在全国各地召开征求会议，同时将初稿发给各地行政法官和有关部门征求意见。根据所提出的意见，将初稿压缩到了100多条。经多次修改最终压缩到了98条后，提交最高人民法院交审判委员会讨论。1999年11月24日，最高人民法院审判委员会第1088次会议通过《执行行政诉讼法若干解释》，该解释自2000年3月10日起施行。

《执行解释》实施使得行政诉讼制度得到了进一步的完善，对行政机关的监督力度增强，对行政机关依法行政起到了促进作用，更好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。2014年，全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了修订，新法吸收了《执行解释》中的很多规定，或在修改的基础上采纳了该司法解释的主要观点。也就是说这部司法解释为行政诉讼法的修订奠定了一个很好的基础。

3、制定其他解释
为了很好地贯彻执行《行政诉讼法》，最高人民法院还发布了一系列的有关行政诉讼的司法解释：

（1）行政赔偿司法解释
1997年4月29日发布《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。该规定共40条，就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等7个方面的问题作出了具体。它使各级人民法院审理政赔偿案件有了具体的依据。

（2）行政诉讼证据司法解释
2002年7月24日发布《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。该规定共计6个部分，80条。分别从举证责任和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等。这是《行政诉讼法》颁布以来，最高人民法院出台的第一部关于诉讼证据的重要的司法解释。

（3）涉及WTO规则司法解释
2002年8月29日公布了《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。该规定12条，将有关国际货物贸易、国际服务贸易、与国际贸易有关的知识产权行政案件和其他国际贸易行政案件纳入司法审查范围。该司法解释分别就适用范围、诉权保护、管辖、审查标准、法律适用等问题作了规定。它是最高人民法院为了适应我国加入WTO后全国法院行政审判面临的新形势而出台的第一部有关人民法院审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的重要的司法解释。

2002年11月21日公布了《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。这两部规定各12条，分别就司法审查的范围、诉讼参加人、管辖、司法审查的标准、举证责任、判决方式等方面作出了规定。

这三个规定的公布是我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。

（4）审理行政许可等类型案件的司法解释
2009年11月9日制定了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》。该规定共计17条，分别从可诉的行政许可行为、行政许可当事人、行政许可行为的基础行为、第三人提供证据、法律依据、判决方式等方面作了规定。该司法解释首次对裁量余地、连带责任、按份责任等内容作了规定。

2010年8月2日制定了《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》。该规定共14条，分别从可诉的房屋登记行为、受理、第三人、管辖、房屋登记行为的基础行为、举证责任、判决方式等方面作了规定。

2010年12月13日制定了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。该规定共13条，分别从可诉的政府信息公开行为、受理、当事人资格、举证、审理方式、判决方式等作了规定。其中，该司法解释首次规定了预防性判决等内容。

2011年5月9日制定了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。该规定共计15条，分别从当事人资格、受理、审理期限、非诉强制执行等方面作了规定。

2014年4月21日制定了《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》。该规定共计10条，分别从审理依据、中止诉讼、社会保险部门认定的审查、工伤情形、上下班途中、申请期限的扣除、与民事赔偿的关系、判决方式等方面作了规定。

除了以上司法解释外，最高人民法院还制定了《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》《最高人民法院关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等等。

根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，最高人民法院的司法解释形式一般采取“解释”“规定”“批复”和“决定”四种。前述各项司法解释通常采取解释和规定的形式。最高人民法院对于就行政审判工作中具体应用法律问题所作的答复，一般采取“批复”形式。例如，《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》《最高人民法院关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序问题的批复》《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》《最高人民法院关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》等，这些司法批复均属于司法解释。

4、制定司法政策

除了制定司法解释外，最高人民法院还制定了一系列的司法政策。这些司法政策虽然不属于司法解释的范畴，但是对人民法院审理行政案件具有约束力。这方面的司法政策主要有：

2004年5月18日发布了《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该文件从行政案件的审判依据、法律规范冲突的适用规则、新旧法规范的适用规则、法律规范具体应用解释等四个方面进行了规定，是人民法院法律适用的具体操作规范。

2010年11月17日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。该文件规定了适用简易程序的案件范围、被告提交答辩状时间、独任审理、传唤方式、开庭宣判、结案时间、程序转换等内容。由于修改前的《行政诉讼法》没有规定简易程序，这一司法文件为人民法院适用简易程序提供了依据。相关内容为修改后的行政诉讼法所吸收。

2011年7月13日发布了《最高人民法院关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》。该纪要对证券行政处罚案件的举证、电子数据、专业意见、上市公司信息披露违法责任人的证明、内幕交易的认定等问题作了明确规定。

此外，比较重要的司法文件还包括：《最高人民法院关于进一步加强行政审判工作的通知》《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》《最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人行政诉权的意见》等等。

（二）行政审判机构和审判队伍的壮大

1、行政审判机构的建设

1997年，中国共产党第十五次全国代表大会首次将“依法治国”作为治国理政基本方略提出来。在中国共产党的坚强领导和高度重视下，依法治国基本方略逐步推进，人民法院行政审判工作服务经济社会发展的作用日益凸显，人民法院行政审判队伍也随之发展壮大。21世纪初，全国法院行政审判庭已达到3227个，行政审判人员共计11720名。

2、行政审判队伍的壮大

此后，为确保行政审判工作的健康发展，解决行政审判人员力量薄弱、基层法院和部分中级法院“一人庭”“二人庭”的现象，最高人民法院积极研究加强行政审判队伍建设，指导各地法院采取多种措施稳定行政审判队伍、配齐行政审判力量。各级人民法院采取各种有效措施，认真解决队伍建设存在的问题，行政审判力量逐步得到充实和加强，法官的年龄结构、知识结构和专业结构发生了较大变化，为行政审判工作的开展奠定了重要组织基础。

《行政诉讼法》实施后，行政案件大幅度增长，为进一步解决人员短缺问题，有的法院建立考核制度，将行政审判人员的配备情况作为衡量下级法院行政审判工作开展好坏的重要指标；有的法院领导同志积极争取党委的关心支持，亲自到组织部门寻求帮助，努力增加法院编制，配齐配强行政审判力量；有的地方法院成立了行政二庭、非诉行政执行庭等，健全机构设置，加强行政审判力量。目前，浙江、江苏、上海、湖南、广西、陕西等省份应时设立了行政二庭。

各级人民法院重视不断加强行政审判法官的司法能力建设，紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题，有计划、有步骤地开展业务培训，着力提高法官驾驭庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。近几年，最高人民法院高度重视行政审判队伍建设，采取多种措施加强业务培训、扩大培训范围，既重视行政法理论知识的学习和培训，又注重审判实务和实际操作技能的培训，既注重行政诉讼知识和审判业务能力的提高，又注意加强相关行政管理领域专业知识的学习。这些培训措施主要包括：(1)委托高校举办各种类型的法官培训班；(2)与高校联合培养高级人才(如法律硕士、在职研究生等)；(3)通过人民法院的培训机构(原中国高级法官培训中心、现法官学院)对法官进行系统培训；(4)从中央到地方举办各种行政法、行政诉讼法培训班；(5)举行典型案例分析会等。与此同时，最高人民法院积极探索建立行政审判人才储备库，稳定行政审判队伍；建立行政法官跨区域流动机制，逐步解决基层、中级人民法院行政审判法官不足和匮乏的问题，等等。2010年至2014年，各级人民法院共培训行政审判法官15万人次。

也正是有这支行政审判队伍，肩负起行政审判的重任，维护了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了行政机关依法行政、推动了法治国家、法治政府、法治社会的建设。

（二）行政审判机构和审判队伍的壮大

1、行政审判机构的建设

1997年，中国共产党第十五次全国代表大会首次将“依法治国”作为治国理政基本方略提出来。在中国共产党的坚强领导和高度重视下，依法治国基本方略逐步推进，人民法院行政审判工作服务经济社会发展的作用日益凸显，人民法院行政审判队伍也随之发展壮大。21世纪初，全国法院行政审判庭已达到3227个，行政审判人员共计11720名。

2、行政审判队伍的壮大

此后，为确保行政审判工作的健康发展，解决行政审判人员力量薄弱、基层法院和部分中级法院“一人庭”“二人庭”的现象，最高人民法院积极研究加强行政审判队伍建设，指导各地法院采取多种措施稳定行政审判队伍、配齐行政审判力量。各级人民法院采取各种有效措施，认真解决队伍建设存在的问题，行政审判力量逐步得到充实和加强，法官的年龄结构、知识结构和专业结构发生了较大变化，为行政审判工作的开展奠定了重要组织基础。

《行政诉讼法》实施后，行政案件大幅度增长，为进一步解决人员短缺问题，有的法院建立考核制度，将行政审判人员的配备情况作为衡量下级法院行政审判工作开展好坏的重要指标；有的法院领导同志积极争取党委的关心支持，亲自到组织部门寻求帮助，努力增加法院编制，配齐配强行政审判力量；有的地方法院成立了行政二庭、非诉行政执行庭等，健全机构设置，加强行政审判力量。目前，浙江、江苏、上海、湖南、广西、陕西等省份应时设立了行政二庭。

各级人民法院重视不断加强行政审判法官的司法能力建设，紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题，有计划、有步骤地开展业务培训，着力提高法官驾驭庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。近几年，最高人民法院高度重视行政审判队伍建设，采取多种措施加强业务培训、扩大培训范围，既重视行政法理论知识的学习和培训，又注重审判实务和实际操作技能的

3、坚持公正司法，保护人民群众合法权益

(1)行政诉讼制度实施概况

除了上述所述的典型案例之外，各级人民法院判决了大量的行政案件，依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益。这些判决的广泛传播，使老百姓从不知告、不敢告、不会告，逐步开始了解行政诉讼制度，敢于拿起《行政诉讼法》这一法律武器，捍卫自己的合法权益。行政机关也从抵触行政诉讼、害怕行政诉讼监督，到接受行政诉讼的监督。在《行政诉讼法》施行之后，各级人民法院受理的行政案件逐年上升。特别是在《行政诉讼法》修改后，由于行政诉讼的受案范围进一步扩大，法院施行立案登记制度，各级人民法院受理的行政案件猛增。

1990年至2014年，全国法院共受理一审行政案件2857649件。期间，1990年至1999年，全国法院受理一审行政案件的数量总体呈逐年上升趋势。其中，1991年、1995年、1996年上升幅度较大，与前一年相比分别上升97.35%、49.92%、52.04%。进入新世纪后，2001年全国法院受理一审行政案件数量达到100921件，首次突破10万件。虽然因受“立案难”困扰，人民法院受理一审行政案件数量增幅一度有所放缓、甚至出现下降，但总体趋势仍然处于上升状态。到2014年，全国法院受理一审行政案件达到141880件。

随着经济社会的全面发展和社会主义民主法制建设的逐步推进，行政诉讼的保护范围不断扩大，行政案件类型日趋多样化。行政诉讼调整领域从传统的行政处罚、行政许可、行政强制等行为，逐渐扩展到行政补偿、行政协议等行为；行政案件类型从传统的土地征收、房屋拆迁、企业改制等，逐渐扩展到环境资源、市场监管、劳动和社会保障等领域；行政诉讼保护权利范围从过去的人身权、财产权等权利，逐渐扩展到受教育权、劳动权、知情权等社会权利。2011年至2015年五年间，全国法院共受理劳动保障类一审行政案件751408件，其中以各级劳动保障部门为被告的共63145件，占8.4%。2002年时，全国法院受理一审行政案件80728件，其中劳动保障类案件为3587件，占比4.44%，到2015年，全国法院受理一审行政案件220398件，其中劳动保障类案件达16467件，占比7.47%，所占比例大幅上升。相反，涉及公安行政处罚、行政强制类等案件在受案总数中的占比逐渐下降。1995年全国法院受理一审行政案件52596件，其中公安行政类案件11633件，占比22.12%；2015年全国法院受理一审行政案件220398件，其中公安行政类案件24974件，占比11.33%。1995年时，资源类案件尚没有单独进行统计，到2015年，资源类案件占比已达12.79%。数量最多、占比最大的5类行政管理范围分别是：土地、“劳动、社会保障”、拆迁、计划生育、道路。“劳动、社会保障”、拆迁、土地、城建、治安5类行政管理范围，在全国超过20个省(区、市)法院审结行政案件的行政管理范围中，排名在前10位之内。至2018年，数量最多、占比最大的5类行政案件分别是：土地、“劳动、社会保障”、拆迁、计划生育、道路。“劳动、社会保障”、拆迁、土地、城建、治安5类行政管理范围，在全国超过20个省(区、市)法院审结行政案件的行政管理范围中，排名在前10位之内。随着依法治国的深入推进，人民群众通过依法提起诉讼保护自身权益的期望不断增强，各级人民法院积极回应群众关切，依法妥善审理新类型行政案件，切实加大对行政相对人的人身权、财产权、受教育权、劳动权以及公平竞争、信息公开、环境资源、社会救济等方面权益的保护力度，努力满足人民群众日益增长的多元司法需求。

人民法院通过严格司法审查，不断加大对行政机关依法行政的监督力度，对于违法或者显失公正的行政行为判决撤销、确认违法或无效、变更或重新作出行政行为；对于行政主体行政不作为，依法判决其履行法定职责或确认违法，有效维护人民群众合法权益，有力促进行政机关依法行政，推动法治政府建设。

2002年至2011年十年间，全国法院判决行政机关上述类型行政案件共180174件，占全部行政案件的17.12%；依法对行政行为予以维持的行政案件162463件，占全部行政案件的15.44%。2015年，全国法院一审行政案件判决行政机关总体败诉的比例达13.78%，特别是以判决方式结案的一审行政案件中，行政机关败诉率高达33.45%，比2014年28.79%的判决败诉率高出近5个百分点。2016年至今，行政机关败诉率与2015年相比，变化不大，基本保持平稳状态。这些数据说明，人民法院在监督依法行政，防止权力滥用，促进法治政府建设等方面发挥着重要作用。

(2)保障和改善民生

党的十九大提出，坚持在发展中保障和改善民生，多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。行政审判涉及人民群众生产生活方方面面，对于依法落实国家保障和改善民生政策具有重要意义。长期以来，诸如劳动和社会保障、教育、卫生、物价、民政、城建、公安、环保等事关人民群众安全感、获得感、幸福感的涉民生案件在人民法院受理的行政案件中的占比一直很高，通过行政审判切实保障和改善民生是人民法院义不容辞的责任。2008年3月25日，最高人民法院下发了《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各级人民法院将保障和改善民生贯彻到行政审判工作的每一个环节，以积极态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实维护好、实现好、发展好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。28年来，各级人民法院审理了大量涉及居民收入分配的行政案件，切实保障城乡居民收入权益，推动形成合理的收入分配制度；审理了大量涉及社会保障类的行政案件，切实保障人民群众的基本养老、基本医疗保险、最低生活保障费等合法权益；审理了大量涉及基本医疗卫生类行政案件，切实保障人民群众身体健康，推动公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品保障体系的完善和发展；审理了大量关乎人民群众切身利益的土地征收、房屋拆迁行政案件，公平保护被征收人、被拆迁人的合法利益；审理了大量涉及受教育权的行政案件，维护教育公平，实现学有所教；审理了大量涉及劳动权益的行政案件，保障扩大就业的发展战略得到实施。在审理中，各级人民法院坚持严格司法，切实保护人民群众的合法权益。对于违法或者显失公正的行政行为，依法判决撤销、确认违法无效或者变更。对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的，依法判决其在一定期限内履行。违法行政行为侵害人民群众的合法权益造成损害的，依法判决赔偿。同时，各级人民法院积极支持行政机关旨在保障和改善民生的宏观调控措施和行政执法行为。对于各级政府和行政机关在食品安全、生产安全、生命健康、住房保障、国民教育、消费维权、环境保护、劳动保障等领域实施的保障和改善民生的宏观调控措施和合法的行政行为，依法给予维护和支持。

当前，中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。面对新时代的新任务，各级人民法院将进一步增强保障和改善民生的积极性、主动性和创造性，始终把司法为民和维护社会公平正义作为行政审判工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

(3)促进司法与行政良性互动

各级人民法院积极延伸行政审判职能，通过依法向行政机关发送司法建议、建立联席会议和信息交流制度、向全社会发布行政审判白皮书等活动，建立司法与行政的双向促进关系，推进行政机关依法履行经济社会管理职能，为实现国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。2009年，最高人民法院下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》。2010年至2014年，全国法院共向行政机关发送司法建议2.2万件；2014年，全国70%的高级人民法院发布行政审判白皮书共939份。上海法院自2004年起，连续13年制作发布行政审判白皮书，形成高级人民法院与基层法院齐发、年度白皮书与专项白皮书兼顾的“1＋16＋N”发布模式。 江苏省高级人民法院积极搭建司法与行政高层次互动交流平台，从2003年开始每年与江苏省政府法制办定期联合召开“行政执法与行政审判工作座谈会”，迄今已举办了十二届，2008年至2011年四年间即为行政机关授课1927次，听课行政执法人员近16万人次。北京市第四中级人民法院切实发挥集中管辖北京16区政府涉诉一审行政案件的优势，每年在发布行政审判年度总报告的同时针对每一区政府涉诉情况发布分报告，起到个性化“法治体检表”的良好作用。该院还积极借助区政府常务会议会前讲法机制，受邀定期向各区政府常务会议通报行政执法与应诉工作情况，指出问题、提出建议，受到欢迎和好评。

(4)适时发布行政诉讼典型案例

相对于抽象的法律条文，案例可以将抽象的法条生动化，达到以案释法的效果。1989年，《人民法院公报》第1期刊登了首个行政诉讼案例“区成不服九龙海关行政处罚决定案”，开启了案例指导制度的航程。近年来，为解决“同案不同判”问题、统一司法裁判标准，最高人民法院越来越重视案例的示范和指导作用，发布了大量不同层次的典型案例：一是以最高人民法院名义发布的指导性案例。此类案例效力高，约束力强，各级人民法院可以参照使用。自2011年开始，最高人民法院已发布17批92个指导性案例，其中行政诉讼指导案例18个。二是行政审判参考案例。这是最高人民法院行政审判庭发布的参考性案例，对各级人民法院的行政审判工作具有一定指导意义。最高人民法院行政庭创办了《中国行政审判案例》，目前已刊发4卷共计160篇案例，后续240篇案例正在编辑中。三是新闻宣传典型案例。此类案例一般选取与社会热点相关、公众普遍关注的典型案件，具有较强普法宣传的作用和价值，其中的裁判规则和内在法理也值得参考借鉴，对于提高全民法治意识、引导社会公众参与法治建设具有一定的示范作用。从2014年开始，最高人民法院注重从基层法院行政审判一线挖掘案例，并通过主流媒体、门户网站、新媒体等先后向全社会发布了“征收拆迁十大案例”“信息公开十大案例”“经济行政十大案例”“环境保护十大案例”和“行政不作为十大案例”“最高人民法院十大行政案件”等多批案例，引起了国内外舆论和媒体的广泛关注，取得了良好的社会效果。新《行政诉讼法》施行后，各级人民法院结合新法规定精神，在诉权保护、管辖制度改革、审判规则等方面进行了许多有益的探索。各高级人民法院及部分中级人民法院积极发布年度典型案例，加强对下监督指导，切实提高法官司法能力，统一司法裁判标准。指导案例和典型案例的发布，对于深化司法公开、构建社会诚信、提升司法公信起到了重要的促进作用。

三、行政审判走向成熟

（2015年至2019年）

（一）《行政诉讼法》的修改

《行政诉讼法》于1990年10月1日起正式实施，实施20多年来在解决行政争议，保护公民权利，促使执法人员树立依法行政意识，促进行政机关依法行政和法治政府建设等方面发挥了革命性的作用。随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调的“立案难”“审理难”“执行难”等问题也日益突出，人民群众对行政诉讼中存在的这些问题反映强烈。为了解决这些突出问题，适应依法执政、依法行政，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的新要求，在《行政诉讼法》颁布25年后该法有必要予以修改。

(二)修改《行政诉讼法》的过程

2003年，《行政诉讼法》修改第一次被列为第十届全国人大常委会立法规划二类项目。在此期间，学术界和司法实务界积极建言献策，在每年的“两会”上，全国人大代表和政协委员经常提出修法意见和建议，为《行政诉讼法》修改列入正式立法计划奠定了良好基础。2008年，第十一届全国人大常委会将其列为立法规划一类项目。第十一届全国人大会议期间，共有1个代表团，669人次代表提出了23件关于修改《行政诉讼法》的议案，12名代表提出了9件关于修改《行政诉讼法》的建议。2010年，全国人大再次将《行政诉讼法》的修改列入立法计划。全国人大法工委从2009年开始着手《行政诉讼法》的修改调研工作。立法机关高度重视这部法律的修订工作，特别是重视解决《行政诉讼法》实施中面临的实际问题。在修订过程中，立法机关多次与最高人民法院一道联合调研，共同研究问题和起草条文。立法机关尤其关注实践中的突出问题，采取旁听行政案件审理、阅卷、派人到行政审判一线蹲点等方式了解行政审判实践，了解行政审判面临的问题和困难。2013年立法机关两次召开17个省、自治区、直辖市人大法制机构、政府法制部门、人民法院和人民检察院参加的座谈会。2014年5月29日，立法机关召开座谈会，听取有关专家学者、全国人大代表和协会组织对《行政诉讼法修正案(草案)》的意见。2014年7月1日，立法机关在吉林召开《行政诉讼法》修改座谈会，听取北京、河北、内蒙古等14个省级人大法制机构、政府法制办、法院和检察院的意见。2014年6月，立法机关到浙江、江苏就行政诉讼管辖探索和行政机关负责人出庭应诉制度进行专题调研。2014年6月，立法机关到北京市高级人民法院调研，听取北京市三级法院对《行政诉讼法修正案(草案)》的意见。2014年7月，立法机关到吉林延边州进行调研，听取州、市两级人大、政府、法院、检察院和律师意见。

最高人民法院对本次修改工作也极为重视，专门成立了由最高人民法院党组副书记、副院长江必新担任组长，行政审判庭等部门有关同志参加的《行政诉讼法》修改研究小组。从2011年开始，为了增强调研的实效性、针对性，应全国人大法工委行政法室的提议，研究小组采取与行政法室联合调研的方式。两家先后赴山东青岛、湖南长沙等地进行实地调研，广泛听取了来自基层法院、基层行政机关、律师、人大代表、政协委员的意见，选取基层法院旁听了若干起行政案件，采取多种方式了解行政诉讼实践情况。同时，《行政诉讼法》修改研究小组从2011年8月开始，就《行政诉讼法》修改召开专门会议并作细致部署，要求各地法院认真收集人民法院行政审判工作存在的问题和难点。2011年9月，研究小组在综合各方意见的基础上，草拟了《行政诉讼法(人民法院建议稿)》。研究小组随后在天津市高级人民法院、北京市高级人民法院等地和最高人民法院召开了20余次的座谈会、专家论证会、征求意见会等，就人民法院建议稿征求了包括全国人大法工委行政法室、最高人民检察院、国务院法制办等部门、最高人民法院司改办、研究室、立案一庭、赔偿办等部门的意见和建议。期间，人民法院建议稿草拟了40余稿。2013年12月，最高人民法院向立法机关提交了《中华人民共和国行政诉讼法(人民法院建议稿)》(以下简称《行政诉讼法人民法院建议稿》)。

在修法工作中立法机关把握了以下几点原则：一是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权；三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；四是总结行政审判实践经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。立法机关在与最高人民法院、国务院法制办公室等方面沟通协调、反复研究，在充分论证并取得基本共识的基础上，形成了《行政诉讼法修正案(草案)》。

2013年12月25日，第十二届全国人大常委会第6次会议第一次对《行政诉讼法修正案(草案)》进行了分组审议。会后，立法机关就《行政诉讼法修正案(草案)》印发地方各级人大常委会和国务院部门、部分高等院校、科研机构征求意见。中国人大网全文公布草案，征求社会公众意见。2013年12月31日至2014年1月30日，共有1483名网民就《行政诉讼法修正案(草案)》提出了5436条意见。立法机关还收到42封群众来信。各界对“立案难”、受案范围等给予了高度关注，分别有484名网民提出了505条意见和381名网民提出了394条意见。意见还比较集中的问题主要是行政审判体制改革、行政复议机关是否当被告、建立民事争议与行政争议交叉解决机制、完善证据规则、完善判决制度等。

立法机关在第一次审议的基础上，草拟出《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》。该审议稿对行政行为、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、起诉期限、有限调解、明显不当等问题作了补充规定。2014年8月29日，第十二届全国人大常委会第十次会议对《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》进行了分组审议。会后，根据常委委员和人大代表提出的意见和建议，草案又增加规定了法律法规规章授权组织、行政协议、行政诉讼管辖、拒不出庭中途退庭的惩戒措施、适用民事诉讼法等规定。之后，二审稿在中国人大网上公开征求意见，共有1586名网民提出了2300条意见，群众来信23封。意见比较集中的主要是立法目的、立案难、行政审判体制、受案范围、规范性文件的审查、管辖、行政公益诉讼、公民代理、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作被告、起诉和受理、调解、行政争议与民事争议交叉案件、判决、检察监督、裁判的执行等。

此次《行政诉讼法》的修改，扩大了受案范围，畅通了诉讼渠道，扩大了原告资格的范围，完善了诉讼程序，比如证据制度，判决形式、简易程序，加强了检察机关对诉讼活动的监督。立法过程中存在的比较大的争议，《行政诉讼法》最后也都作了比较妥善的处理。比如扩大了行政诉讼受案范围，将规章以下的规范文件纳入法院审查的范围，设立行政机关负责人出庭应诉制度，规定复议机关当共同被告，规定检察机关对诉讼活动进行监督，还对要不要设立行政法院的问题作出了回应。最后有些对行政诉讼法提出的合理建议在修法时并没有被采纳，这是因为立法是根据实践的发展对实践经验的总结，不能过于理想化。

2014年10月28日，第十二届全国人大常委会第十一次会议对《行政诉讼法修正案(草案三次审议稿)》进行了分组审议。根据十八届四中全会的精神，草案对立案登记、行政诉讼管辖等问题又作了新的规定。

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。同日，中华人民共和国主席习近平签署第15号主席令，决定自2015年5月1日起施行。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，此次修改是对《行政诉讼法》的第二次修改，确立了人民检察院提起行政公益诉讼的制度。即：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由此，我国行政诉讼制度更加完备，推动国家治理体系和治理能力现代化的作用更加凸显。

(二)新《行政诉讼法》的制度创举

修订后的《行政诉讼法》受到了包括实务界和学术界等社会各方面的高度评价，有评论认为这次修法保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动，必将成为法治政府建设和法治中国建设的重大推力。这次修法在以下几个方面实现了制度创举：

第一，立法宗旨作了重大调整，更加符合行政诉讼的定位。在立法宗旨部分，将正确改为公正，恢复了司法应追究的目的；增加了“解决行政争议”，重申了定分止争的功能，将有力推动人民法院案结事了；删除了“维护行政机关”的内容，回归了司法机关的本位。

第二，受案范围有了重大变化，行政诉讼受案范围有所扩大。本法全文删除了“具体行政行为”的表述，代之以“行政行为”，为人民法院依法受理行政案件排除了障碍；受案范围中增加了“行政协议”(行政合同)、行政征收、行政补偿等规定，将更有效地化解各类行政争议；明确规范性文件可以一并审查的规定，加大了对“红头文件”的监督力度。这些内容为人民法院依法受理和审理行政案件提供了法律依据。

第三，跨行政区域管辖写入条文，为行政审判体制机制留下制度空间。按照十八届四中全会的部署，行政审判体制改革正在紧张有序进行，立法机关在条文中明确“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，管辖调整不再限于“第一审”案件，也不再限于“基层人民法院”，为行政审判体制改革留下制度空间。

第四，当事人资格更加明晰，有利于准确确定权利义务。明确原告资格，受案门槛进一步宽松；明确第三人资格，有利于保障行政程序相关人的合法权益；对于经复议的案件复议机关作被告，有利于破解行政复议机关维持率极高，变形为“维持会”的现象；明确在行政诉讼中对原行政行为与行政复议行为一并审查，有利于加强行政复议机关的司法监督，也有利于促进行政复议功能的发挥。

第五，写入重大证据规则，证据制度更加完善。举证责任的内容更加丰富和科学；确立了不能为证明行政行为合法性调取证据规则、非法证据排除规则、质证和认证规则等，进一步促进了行政诉讼证据制度的完善。

第六，受理案件门槛降低，人民群众“告状难”问题有望缓解。根据十八届四中全会精神，首次在诉讼法中规定了立案登记制度；起诉期限由原来的三个月增加到“六个月”，并规定了五年和二十年的最长起诉期限；明确规定了人民法院既不立案又不作出裁定，可以向上一级法院起诉的“飞跃起诉”制度。

第七，规定对行政机关非法干扰审判活动的制裁措施，保障司法权威。明确规定行政机关拒不出庭、无故中途退庭、欺骗胁迫原告撤诉等行为的惩戒或者处罚措施。对于拒不执行人民法院生效裁判的，增加了对行政机关负责人个人罚款、行政机关不履行公告、对行政机关主管人员直接责任人员拘留等的规定，为维护人民法院权威提供了良好制度保障。

第八，健全判决制度，有利于实质性化解纠纷。将“明显不当”的行为纳入可撤销的范围，加大了对合法不合理的行政行为的监督和制约；明确“重大且明显违法”的行政行为，人民法院可以作出无效判决；明确了继续确认、给付判决，增强对行政机关的监督力度；适度扩大了变更判决的适用范围，不再仅限于“行政处罚显失公正”；对应受案范围的扩大，明确了对行政合同案件的判决类型。

第九，改革审理程序，诉讼程序更加科学。吸收中央司改任务和司法文件“简易程序”的规定，将有助于提高诉讼效率；明确涉及行政许可、登记、征收征用和行政裁决案件，人民法院可以一并审理，厘清了民行交叉案件的审理规则；在坚持不适用调解的前提下，例外规定了调解领域；由于行政案件特殊性，一审二审审理期限适当延长。

第十，明确可以适用《民事诉讼法》，构建了完整的《行政诉讼法》体系。对于《行政诉讼法》没有规定的，可以适用《民事诉讼法》的规定。这一规定为人民法院 民 事诉讼程序审理案件，为健全科学的行政诉讼制度提供了法律依据。

（3） 制定行政诉讼法司法解释，落实修改后的《行政诉讼法》

《行政诉讼法》修改的内容，特别是新规定、新创制的内容较多，但相关规定又比较原则和笼统，迫切需要对相关规定作出解释。在新法颁布之后，各地法院迫切希望最高人民法院对行政诉讼法的新规定，特别是一些重大的制度作出统一解释。

(2)制定《行诉解释》

由于2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，因此，没有规定的部分仍然适用1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号，以下简称1999年《执行行政诉讼法若干解释》)。这就在事实上造成了新旧司法解释并存的局面。在司法实践中，地方法院对于如何正确适用新《行政诉讼法》、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法，造成了法律适用的不统一。 根据院党组的安排部署，新《行政诉讼法》司法解释列入2016年起草计划。2016年初，行政审判庭下发通知要求各高院报送人民法院在贯彻实施新行政诉讼法和司法解释方面的问题和建议。起草小组对这些问题进行了汇总、归纳。在办案压力极大的情况下，在内蒙古、陕西等地对相关问题作了多次调研，收集地方法院尤其是基层法院的意见建议。各级法院工作十分积极认真，各方第一次汇总的意见建议就多达800余条。

该司法解释的起草主要坚持以下原则：一是依法解释原则。 二是突出重点原则。 三是可行实用原则。 四是广泛听取意见原则。

2017年11月13日，由最高人民法院审判委员会讨论通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)，并于2018年2月8日正式实施。这部司法解释是在党的十九大胜利召开之后最高人民法院通过的又一部诉讼法的基本司法解释，是对以往司法解释、司法批复、司法政策的一次全面总结、汇总，是中国行政诉讼制度发展的重要标尺，将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。这部司法解释的主要内容是：

第一、明确行政诉讼受案范围边界，既要解决“立案难”痼疾，又要防止滥诉现象。为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为：一是不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。二是过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。一般不属于可诉的行为。三是协助执行行为，亦不属于可诉的行为。四是内部层级监督行为属于不可诉的行为。五是，信访办理行为不具有可诉性。

第二、总结行政诉讼管辖改革成果，既要解决“诉讼主客场”的问题，又要遵循“两便”原则。行政诉讼管辖改革，特别是跨行政区划法院管辖改革，是十八届四中全会决定解决“诉讼主客场”问题的重大决策，也是新《行政诉讼法》的重要规定。党的十八届四中全会提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。新《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”在司法实践中，跨行政区划法院改革已经取得重要突破。为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革，《行诉解释》根据上述政策法律依据，就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行《行政诉讼法》第18条第2款的规定。此外，为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题，《行诉解释》明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。《行诉解释》同时明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的，人民法院不予审查，确保提高行政诉讼效率。为了方便人民法院审理，方便当事人诉讼，《行诉解释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施，行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的，规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

第三、明确界定当事人资格，既要畅通救济渠道，又要确保有限司法资源效益的最大化。在行政诉讼原告资格方面，根据《行政诉讼法》第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《行诉解释》主要在四个方面作了重点规定：一是投诉举报者的原告资格。《行诉解释》明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。二是债权人的原告资格。司法解释规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是非营利法人的原告主体资格。司法解释规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

在行政诉讼被告方面，主要明确了以下几个方面的内容：一是明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。二是明确村委会和居委会的被告资格。即，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。三是明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。

第四、完善行政诉讼证据规则，既要力求恢复客观真实，又要坚持程序公正的导向。《《行诉解释》在以下几个方面作了规定：一是细化非法证据排除规则。司法解释规定，《行政诉讼法》第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是明确当事人的到庭义务。司法解释规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是明确因被告原因导致损害的举证规则。司法解释规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。

第五、全面落实立案登记制度，既要保障当事人合法诉权，又要保证起诉符合法律规定。在全面落实立案登记制度方面，《行诉解释》主要作了以下几个方面的规定：一是明确起诉人提交必要起诉材料的义务。司法解释规定，依照《行政诉讼法》第49条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：原告的身份证明材料以及有效联系方式；被诉行政行为或者不作为存在的材料；原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交身份证明和代理权限证明等材料。二是明确人民法院的审查权力和释明义务。司法解释规定，依照《行政诉讼法》第51条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合《行政诉讼法》规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。三是明确复议维持情形下的起诉期限。司法解释规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。四是，明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。司法解释规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。

第六、规范审理判决程序，既要确保案件得到公正审理，又要注意提高诉讼实效。《行诉解释》主要作了以下规定：一是明确滥用回避申请权的法律后果。司法实践中，个别当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的，随意提出回避申请。《行诉解释》规定，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。二是明确拒绝陈述的法律后果。《行诉解释》规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。三是明确确认无效判决规则。《行诉解释》规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。四是明确共同过错的赔偿责任。司法解释规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。五是明确不作为赔偿责任。司法解释规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。

第七、规范行政机关负责人出庭应诉，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解。新《行政诉讼法》规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质化解，《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定：一是适度扩大行政机关负责人的范围，确保制度落地生根。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉制度，《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围。司法解释规定，《行政诉讼法》第3条第3款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。二是明确应当出庭应诉的情形，促进行政机关负责人依法出庭应诉。司法解释规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确行政机关负责人不出庭的说明义务，确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。司法解释规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是明确“行政机关工作人员”的含义，确保“告官见官”。司法解释规定，《行政诉讼法》第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。五是明确不出庭应诉的不利后果。即，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

第八、落实复议机关作共同被告制度，既要强化行政复议监督职能，又要聚焦真正争议的解决。新《行政诉讼法》为了强化行政复议监督职能，明确规定行政复议机关维持原行政行为的，复议机关作共同被告。为了在强化行政复议机关监督职能前提下，保证争议真正得到解决，《行诉解释》作了如下规定：一是明确复议决定维持原行政行为的概念。《行政诉讼法》第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。二是明确复议机关作共同被告的法定性。复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。三是明确复议机关作共同被告时的举证责任。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。四是明确复议机关作共同被告时的裁判规则。人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

第九、细化规范性文件附带审查，既要依法维护合法行政规范性文件的效力，又要防止不合法条款进入实施过程。《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定：一是明确规范性文件制定机关的权利。人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能存在不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。二是明确规范性文件审查的具体方式。人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第64条规定的“规范性文件不合法”：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。三是明确规范性文件不合法的处理方式。人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案。四是明确规范性文件审查的审判监督程序。各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

以上所述法律、司法解释、司法文件、司法政策等构成了我国行政诉讼制度的基本内容。尤其是最高人民法院制定的众多司法解释，在充分吸收实践经验和理论成果的基础上，对适用《行政诉讼法》作了一系列的规定，为确保《行政诉讼法》的实施提供了制度保障。

（三）化解行政争议，维护社会和谐稳定

随着经济社会的快速发展，社会利益格局日益多元化和复杂化，人民群众依法维权的意识不断提高，行政争议数量与日俱增。有效解决行政争议，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到国家的长治久安。《行政诉讼法》修改时在第一条中将“解决行政争议”作为立法目的予以确定，旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治方式解决行政争议，增强公民、法人和其他组织的法治意识，引导全社会信任法律，依法维权。

1、促进行政案件调解和解

人民法院依法审理行政案件，坚持依法裁判和协调化解相结合，在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下，依法开展调解和解工作，促进行政争议实质性化解。2008年1月14日，最高人民法院发布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，对于促进行政诉讼当事人和解，妥善化解行政争议起到了重要的推动作用。各级人民法院通过搭建导向、沟通、规范等平台加大对行政争议的协调、和解、调解力度，一大批行政争议，特别是涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性争议，得到了妥善化解，实现了法律效果和社会效果的有机统一。新《行政诉讼法》实施后，全国法院一审行政案件撤诉的比例虽有所下降，但仍在高位运行，2015年为21.35%，2016年为19.65%。在调解和解过程中，一些行政机关积极与当事人进行协商沟通，主动纠正违法行政行为，争取当事人的理解认同，行政机关依法行政、积极化解行政争议的意识和能力进一步提升，接受人民法院依法判决的意识进一步增强。和解调解的司法经验又进一步上升为法律规定。修改后的《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解；但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。这一规定虽然限定了行政案件适用调解的范围，但却开启了行政案件可以适用调解的新篇章。

2、推动行政首长出庭应诉

修改后的《行政诉讼法》第3条将被诉行政机关负责人应当出庭应诉明确为法律义务。最高人民法院严格贯彻新《行政诉讼法》规定，不断加强与国务院法制办等有关部门的沟通协调，积极推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实。各级行政机关高度重视，认真落实行政机关负责人出庭应诉制度。地方各级人民法院纷纷制定出台促进行政机关负责人出庭应诉的制度规定，为行政机关依法出庭应诉提供保障。新《行政诉讼法》实施两年多来，行政机关负责人出庭应诉日益成为常态。2016年6月27日，在最高人民法院的积极推动和参与下，国务院办公厅印发了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求各级行政机关支持人民法院依法受理和审理行政案件、依法履行出庭职责、积极履行人民法院生效判决、加强行政应诉能力建设等。同年7月28日，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，进一步明确了行政机关负责人出庭应诉的范围，进一步提出了促进和支持行政机关依法应诉的相关要求。实践证明，行政机关负责人出庭应诉，增强了行政机关依法行政的意识，从源头上预防和减少行政争议的发生；有利于行政机关负责人了解执法现状，推动生效裁判的及时执行；彰显了行政机关勇于接受监督、敢于承担责任的良好形象；缓解了“官”民矛盾，推动了行政争议的实质性化解。

3、落实行政诉讼简易程序

为保障和方便当事人依法行使诉讼权利，减轻当事人诉讼负担，保证人民法院公正、及时审理行政案件，最高人民法院于2010年下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，要求各高级人民法院结合工作实际确定若干基层法院积极开展行政诉讼简易程序试点工作。地方各级人民法院根据最高人民法院要求，制定开展行政诉讼简易程序的规章制度，积极推行行政案件适用简易程序的试点工作，减少当事人诉累，提高行政诉讼效率，节约司法成本。这一经验已为新行政诉讼法所吸收，修改后的《行政诉讼法》第82条明确规定，人民法院审理第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序。

4、完善纠纷多元化解机制

根据中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，针对一些行政案件矛盾成因复杂、政策法律规定不明确、纠纷无法一次性解决等特点，各级人民法院积极推动建立纠纷多元化解机制，实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼的有机衔接、相互协调，形成化解行政争议的社会合力。2015年4月9日，最高人民法院在四川省眉山市召开了全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会。2016年6月29日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。意见指出，人民法院要加强与行政机关的沟通协调，促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。支持行政机关根据当事人申请或者依职权进行调解、裁决，或者依法作出其他处理。在治安管理、社会保障、交通事故赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、物业管理、环境污染、知识产权、证券期货等重点领域，支持行政机关或者行政调解组织依法开展行政和解、行政调解工作。

 

5、促进法治政府建设，全面推进依法治国

(1)落实“双被告”规定

在《行政复议法》实施过程中，由于复议机关与作出原行政行为机关的上下级关系，以及复议机关不愿成为被告等原因， 导致行政复议的维持率偏高，产生了“一味维持”的“维持会”问题，深受社会各界诟病。新《行政诉讼法》规定，复议机关决定维持原行政行为的，复议机关与作出原行政行为的机关是共同被告。这一规定的目的就是解决复议机关复议维持率偏高，导致复议虚化、程序空转的问题，有效发挥复议制度内部层级监督的功能，助力法治政府建设。两年多来，各级人民法院、各级行政机关认真贯彻新行政诉讼法，复议机关作共同被告的案件大幅增加。国土资源部2015年单独作被告案件128件，因复议作共同被告案件163件，合计比2014年上升780%；2015年，上海市法院自新《行政诉讼法》实施后共受理以国务院部门作被告的行政案件61件，受理以市政府为被告的案件366件(此两处主要是共同被告)，同比上升27.2倍。随着“双被告”规定的逐步实施，复议机关的维持率不断下降。2015年全国行政复议机关作出维持决定的比例为54.59%，比2014年下降超过5个百分点；2016年作出维持决定的比例为48.48%，又比2015年下降超过6个百分点。同时，全国行政复议机关作出撤销、变更、确认违法、责令履行等纠正原行政行为的决定由2013年的8.28%、2014年的10.03%上升到2015年的13.32%、2016的16.75%，2016年复议纠错率是2013年的两倍多。这一变化表明，包括复议机关在内的行政机关依法行政的意识和水平越来越高，复议机关发挥内部层级监督的作用和功能越来越好。

(2)促进行政机关依法履责

在依法纠错的同时，人民法院坚持“审理一案，规范一片”的工作思路，对行为合法、程序正当的行政行为，依法驳回行政相对人的诉讼请求，依法支持行政机关发挥经济调控、市场监管、公共服务、社会管理职能。多年来，各级人民法院自觉将履行行政审判职能与服务党和国家中心工作紧密结合起来，通过依法审理行政案件，确保宪法法律统一实施，确保中央政令畅通。比如，依法审结鲁潍(福建)盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚案、卢红等204人诉杭州市萧山区环境保护局环境影响报告书审查同意案、辽宁依生生物制药有限公司诉国家食品药品监督管理总局拖延履行职责案、中华环保联合会诉贵州省修文县环境保护局公开环境信息公开案等重大案件，为规范市场监管格局、加强环境保护、规范行政许可和审批、促使行政机关依法履职、推进透明政府建设等方面发挥了强有力的司法保障。

(3)促进法治政府如期建成

中国共产党高度重视法治政府建设，2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015－2020)》，提出了法治政府建设的总体目标，即到2020年基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。《法治政府建设实施纲要(2015－2020)》的发布，为人民法院行政审判工作提供了前所未有的发展机遇和重要动力。围绕这一目标，人民法院全面遵循《法治政府建设实施纲要(2015－2020)》提出的努力方向，准确把握《法治政府建设实施纲要(2015－2020)》的基本精神和实质，坚持合法性审查原则，注意支持行政执法体制机制的改革和完善。对于确属“重大”的改革事项，坚持立法先行、于法有据；认真分析相关改革事项是否符合中央的要求，对于符合中央部署的改革事项，做到依法支持、稳步推进；认真审查相关改革事项是否符合正当法律程序，对于符合正当法律程序的事项，积极提供相应司法保障；认真把握依法审查是否影响行政执法体制改革效率，对于涉及具有紧迫性的改革事项，依法维护改革的实际成效。同时，人民法院主动适应政府职能转变的新形势，不断加强对超越职权、滥用职权等违法行政行为的监督力度，不断加强对应当履行法定职责而不履行、应当作为而不作为的渎职失职行为的监督力度。大力促进行政审批改革，规范行政裁量基准和行政执法程序，推进公共服务优化和规范文件审查，监督落实权力清单、责任清单和负面清单，加快推进法治政府建设进程，为法治政府在五年内如期建成提供有力支持。

6、坚持改革创新，完善行政诉讼制度体系

行政审判体制机制改革是中国共产党的十八大和党的十八届三中、四中全会确定的重要改革任务，其中管辖制度改革是行政审判体制机制改革的核心。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度；探索建立检察机关提起公益诉讼制度，等等。

(1)推进最高人民法院巡回法庭建设。

党的十八届四中全会明确提出，最高人民法院设立巡回法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件。2014年12月2日，中共中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。2014年底，根据中央部署，最高人民法院在深圳和沈阳分别设立第一巡回法庭和第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。2016年11月1日，中共中央全面深化改革领导小组第二十九次会议批准最高人民法院增设巡回法庭，在南京、郑州、重庆、西安分别设立第三、第四、第五、第六巡回法庭，进一步发挥跨行政区域审理重大行政和民商事案件的作用，更好满足群众司法需求，公正高效审理案件，提高司法公信力。从目前运行的实际情况来看，最高人民法院巡回法庭和北京、上海两地跨行政区划法院已取得积极成效，社会各界普遍给予高度评价。2015年最高人民法院第二巡回法庭共受理行政案件193件，占比22%，其中跨省行政和民商事案件共计133件，占全庭受理行政和民商事案件的19.73%；2015年2月至2016年6月，最高人民法院第一巡回法庭共审结行政案件838件，其中裁定指令再审15件，提审8件。其他各巡回法庭的行政案件的收案和结案量，也基本都占各巡回法庭收、结案总量的60%左右。

(2)推进跨行政区域管辖行政案件

2014年底，根据中共中央的统一部署和最高人民法院的部署要求，北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院依托铁路中级法院相继成立，成为首批跨行政区划的试点法院。北京、上海两地跨行政区划法院成立后，初步构建起了“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局。2015年，北京市第四中级人民法院共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，占受理案件总数的73.8%。是2014年全北京市法院受理同类行政案件总数216件的6.5倍，占2015年北京全市各中级人民法院受理一审行政案件(不包括北京知识产权法院受理的知识产权行政案件)总数的54.27%。2016年，该院受理一审行政案件2893件，比2015年又增长107.09%，达到2014年同类案件总数的13.4倍。上海市第三中级人民法院因与上海知识产权法院合署办公，受理行政案件的比例相对低一些，2015年共受理行政案件610件，占受理案件总数的20.24%。实践已经证明，跨行政区划法院在保护行政相对人合法权益、促进行政争议实质性化解、推动法治政府建设方面显示出越来越突出的作用和成效。

(3)积极探索行政案件集中管辖制度

2008年1月，最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》。《规定》充分吸收了各地人民法院所采取的“提级管辖”和“异地交叉管辖”的成功经验，大大缓解了立案难的状况，促进了裁判标准的统一，保证了人民法院公正审判。2015年6月17日，最高人民法院下发了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，要求各高级人民法院结合本地实际制定改革方案，积极慎重推进行政案件跨行政区划集中管辖改革，目前已经批准了广东等近20个省市上报的行政诉讼管辖改革方案，集中管辖改革已经取得良好成效。2015年3月23日，贵州省高级人民法院出台《关于推行行政案件相对集中管辖改革工作方案》，经最高人民法院批准，于2015年5月1日起在全省基层法院范围内全面开展行政诉讼相对集中管辖改革工作，成为全国首个在全省辖区范围内推行行政诉讼案件集中管辖的法院。2015年5月1日至2016年5月20日，贵州全省法院受理一审行政案件9181件，同比上升266.38%，行政诉讼受到的干预明显减少，案件质量显著提高。

(4)推进行政公益诉讼制度改革

中国共产党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会发布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，正式拉开了行政公益诉讼的序幕。决定发布后，最高人民法院依法积极开展检察机关探索提起行政公益诉讼司法改革，先后四次召开会议，两次下发通知，就推进检察机关提起公益诉讼试点工作进行部署。2016年4月，最高人民法院召开人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件工作座谈会，下发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对人民法院审理此类案件的具体程序作了规定。全国各试点地区法院严格按照全国人大授权决定，《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关规范性文件的规定，积极支持检察机关提起公益诉讼，依法维护国家利益和公共利益。在试点的基础上，全国人大常委会于2017年6月27日对民事诉讼法和行政诉讼法进行了修改，增设了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的制度，并自2017年7月1日起实施。实践表明，行政公益诉讼制度对于维护国家利益和社会公共利益，推动行政治理体系和治理能力现代化，日益发挥出不可替代的重要作用。

(5)推进行政案件审判方式改革

坚持以审判为中心的理念，充分发挥庭审的核心作用，推进庭审实质化，严格依法举证、质证和审查运用证据，认真落实由被告对行政行为承担举证责任的原则，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用；强化合议庭负责制，落实最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，确立法官的办案主体地位，列明权力清单，强化合议庭审判职责；细化行政诉讼简易程序规则，积极开展行政诉讼简易程序试点，实行繁简分流，减轻当事人讼累，缓解法院案多人少矛盾，实现“复杂案件精审细研慎判，简单案件及时简审快判”；全面深化行政裁判文书样式改革，新编、修订132种行政诉讼文书样式并上网发布，提升行政裁判文书制作水平；推行“裁执分离”改革，最高人民法院出台专门司法解释，明确了“法院审查，政府实施”的裁执分离体制。目前，浙江、吉林、内蒙古、山东等地法院积极推行“裁执分离”，取得了初步成效；探索建立行政程序与诉讼程序的解纷对接机制，探索利用立案预登记，充分发挥律师法律援助或者委托第三方组织在化解行政争议中的积极作用。

6、加强监督指导，维护法律适用的统一性

人民群众和社会各界对司法实践中“同案不同判”的问题格外关注，特别是行政审判，涉及的法律规范层级和门类较多，在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范适用尺度等疑难问题。为了准确适用法律，最高人民法院不断加强对下监督指导，除了制定发布了一大批司法解释、规范性文件、批复答复外，还通过典型案例等加强监督指导，确保行政案件的公正审理，维护法律适用的统一性。

(1)切实加强审级监督和审判管理

通过办理二审和再审案件，推动建立发回重审、指令再审案件信息反馈机制，及时发现和纠正下级法院的错误裁判，进一步提升审判质量，维护法律适用的统一性。2012年至2016年间，全国法院共审结二审行政案件288943件，其中改判、发回21615件；共审结再审行政案件6509件，其中改判1490件。同时，不断完善符合行政审判特点的绩效考核和案件质量评估监督制度，并深入开展行政案件申诉上访专项治理活动，不断增强行政审判司法能力，提升司法公信力。实践表明，审级监督和审判管理的加强直接带动了行政审判质量的稳步提升。五年间，全国行政案件的二审改发率和提起再审率 双双持续降低，前者分别为8.39%、7.97%、7.72%、7.55%、6.86%，后者分别为0.99%、1.06%、0.97%、0.63%、0.54%。

(2)召开全国性会议统一思想认识

召开全国行政审判工作会议是统一思想认识、分析形势任务、部署工作举措的重要方式和载体。1989年7月24日至8月15日，全国法院行政审判工作研讨会在山东省威海市召开，这是新中国成立以来法院系统第一次全国性的行政审判研讨会。1990年9月13日至18日，最高人民法院在河南郑州召开第一次全国法院行政审判工作会议，对于贯彻落实即将实施的《行政诉讼法》起到了重要的推动作用。此后，最高人民法院又召开了多次全国性的行政审判专门会议及其他研讨会、座谈会等。2007年3月27日，第五次全国行政审判工作会议在北京召开。时任中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志出席了会议并作讲话，对行政审判工作的健康发展起到了巨大的推动作用。2018年1月9日，最高人民法院召开全国行政审判工作座谈会，就进一步深入贯彻落实党的十九大精神，推进行政审判体制机制改革，提升行政审判质效，发挥行政审判职能作用进行部署。2019年，最高人民法院将适时召开了第六次全国行政审判工作会议，这将是党的十八大以来全国法院和各级行政机关践行全面依法治国战略的一次十分重要的会议。会议将对全面加强行政审判工作、促进法治政府建设、推进依法治国进程、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

7、积极延伸职能，认真履行普法责任

中国共产党的十八届四中全会明确要求实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，党的十九大就进一步做好法治宣传教育工作提出新的要求，强调要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。行政审判面对行政机关和社会公众，在普法方面有着自身特色与优势。一方面，审理行政案件既是明辨是非、定分止争的过程，也是提高法律意识、普及法律知识、树立法治权威、彰显法治力量的过程。另一方面，借助办理案件传播社会主义法治文化，弘扬社会主义法治理念，对于促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法意义重大。近年来，各级人民法院通过公开开庭、巡回法庭、庭审直播、生效裁判文书统一上网和公开查询及定期发布典型案例等生动直观的形式，进行以案释法，讲好法治故事、传播法治精神，让履行审判职能过程变成普法过程，让当事人在庭审前后与庭审当中能感触到法律的脉动，体会到司法的温暖，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

(1)全面贯彻落实普法责任制

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》精神，最高人民法院起草了人民法院贯彻落实意见的实施意见，提出具体任务措施，将普法责任纳入司法工作流程，融入司法行为规范；根据落实普法责任制部际联席会议第一次全体会议部署，紧密结合“七五”普法规划，协调全院各职能部门，汇总编纂了最高人民法院机关普法责任清单，研究确立了年度普法工作规划，为下一步工作开展提供基本遵循。为充分发挥以点带面的示范作用，经征询全国各高级人民法院意见并与全国普法办协调，将北京市海淀区法院和江苏省靖江市法院作为全国“谁执法谁普法”示范点，带动全国各级法院扎实开展普法工作；向全国普法办推荐中国法院博物馆作为全国法制宣传教育基地，引领社会教育，开展法制宣传。同时，继续加强组织庭审观摩活动的力度，将一批法院作为推进依法行政的干部法制教育基地。

(2)常态化开展以案释法工作

最高人民法院注重发挥典型案例对法治的导向和引领作用，从全国法院征集了第一批以案释法案例和法治宣传教育活动案例，依托司法大数据研究院和信息化平台，初步建立了以案释法数据库；坚持裁判文书以“上网是常态、不上网是例外”为原则，目前已建成世界上存储量最大的裁判文书网，近3900万份裁判文书实现了在线即时查询，极大方便了案件当事人，得到了社会公众、专家学者和法律实务界的一致好评，有力地推动了普法工作向纵深发展。各级人民法院不断创新庭审方式，通过设立巡回法庭开展巡回审判，采取车载法庭、渔排法庭、下乡办案等灵活多样的方式传播法治正能量。不断加强庭审释明，积极引导当事人正确行使诉权、理性表达诉求。不断加强裁判文书说理，努力让当事人赢得清楚、输得明白，让社会公众能够从阅读裁判文书中感受到司法的公平正义。不断加强互联网庭审直播工作，目前全国法院已经有几十万件在线的庭审直播录像，社会公众可随时上网观看庭审视频。

(3)不断创新法治宣传的载体与方式

最高人民法院在起草司法解释或者制定规范性文件过程中，对社会关注度高、涉及利益面广的事项，广泛听取公众意见，动员社会各方面广泛参与，增强社会公众对拟出台的司法解释和规范性文件的理解和认可。司法解释和规范性文件出台后，利用形式多样的平台对公众进行解释和说明，把司法解释制定和制度建设过程变成普法过程。各级法院利用国家宪法日、法律颁布实施纪念日、法律法规宣传月(宣传周、宣传日)等时间节点，积极组织开展富有特色、形式多样、生动活泼的公众开放日活动。通过司法公开平台和各类平面、网络媒体向当事人推送相关典型案例及资料、法律规范。利用各地法院博物馆，以及在一些法院周围设立法律聊吧，开辟法治公园、法治走廊等形式，为公众提供学习法律知识的场所，进行普法宣传。

结语

在《行政诉讼法》实施的30年里，中国行政审判经过多年的司法实践，积累了丰富的审判经验，取得了举世瞩目的成绩和发展。随着中国法治国家、法治政府、法治社会的全面推进，社会利益格局深刻调整，行政诉讼在发展中呈现出一些新的特点。2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》，为行政审判走向良性发展提供了前所未有的重要契机。人民群众通过法治渠道维护自身合法权益的观念进一步增强，利益需求日趋多元化，行政诉讼案件进入良性增长的阶段；人民法院坚持严格司法，监督行政机关依法行政，助力法治政府建设的作用发挥得越来越好；行政机关尊重人民法院依法审判，坚持依法行政的意识和水平不断提高，良性的“官”民关系和法治国家的目标展现出越来越清晰的图景。同时，伴随着深化改革和经济转型，新旧观念、体制和实践并存，司法改革向纵深推进，审判工作面临着重重考验。人民法院面临的司法环境虽然趋好，但得到根本性扭转尚需时日；行政审判队伍总体“量小质弱”的面貌仍未根本改观，日益增长的案件数量给行政审判工作带来了巨大压力；行政审判体制机制改革发展的任务繁重紧迫，行政审判承担的助力法治政府建设、推动依法治国的责任越来越重；新《行政诉讼法》的全面实施，行政审判面临的新型法律问题和实践问题亟待解决。历史已证明，行政法治是实现依法治国的关键，而行政审判是推进行政法治的重要保障，在中国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的今天，行政审判已经走进了法治舞台的中央。