减轻农民负担增加农民收入问题研究，张永新

立木斤

　　写在前面的话

亲爱的读者，多少年来，我一直有一个自己百思不得其解的问题，为什么我们党如果把工作重点放到农村，全国各行各业立即显示出大发展大变化。二十世纪末本世纪初，我们农村艰难得很，农村工作不好开展，教师干部工资发不下来，某县一个乡长中午下班后作了大难，去饭店吃饭吧，腰包钱没有分文，回家吃饭吧，没钱买车票。当时，农民提留统筹款收不上来，各地乡镇政府困难重重，干群矛盾激化，形成油水关系，十六大后中央提出建设社会主义新农村的战略部暑，并逐步实施一系列措施，不久，各种矛盾迎刃而解，教师干部工资按时足额发放了，也消灭了提留统筹等各项苛捐杂税，各种矛盾逐渐缓解消亡，就连城市的失业人群也减少了许多，党在中国社会的威信、地位也提升了许多许多。个中原因我一直没弄明白，为什么国家把工作重点放到农村后，社会各个方面竟会发生这么大的变化呢？多次想找着高人请教，可一直没能如愿。你若有所见解，那怕是一点点儿，我也愿意鞠躬聆听。

这个问题很值得思考、分析和研究。

我之所以把我十几年前的国家级科研论文在这里发出来，是想抛砖引玉。如能引出更多的有关农村发展的好的措施设计，引出农村发展对整个国民经济影响看法，我会非常高兴。若有人说那是国家的事情，有决策层操心，你一个无名庶辈何必瞎操心？非也，因为我是贫苦农民家庭出身，农村的苦头哪一样没吃过？从小就希望农村有大的发展变化，希望农民过上幸福美好的好日子。现在农村虽然发生了特大变化，但我还想让农村发展成为人人向往，人人羡慕的地方，让城市里的人千方百计要搬迁到农村居住、生活的地方。

我们党于一九二一年在上海秘密成立，后来虽然有国共合作，但一九二七年大革命失败，使我党遭受灭顶之灾，而后我党振兴起来的是在易守难攻贫穷落后的井岗山山区农村，成长壮大起来的也是在贫穷的农村(陕北)。建国后国家真正强大起来的是从改革开放开始，而改革开放的成功恰恰还是开始于农村，十八大以后，我们党再次兴旺起来，全国人民伸出大母指，称赞我们党大有希望，这一局面的出现又恰恰发生在建设社会主义新农村以后，你说怪也不怪，为什么我们党的命运也与农村息息相关呢？你说这不是令人深思的吗？！中国的事情只有中国共产党才能办好，除此别无选择， 而中国共产 党的健康 发展必然会促使 中国社会 健康可持续发展，同样，中国社会的健康可持续发展(特别是农村社会)必然促进中国共产党政治更加清明，发展思路更加清晰地健康发展，正是所谓"你好我好大家都好"。

十九大提出了“乡村振兴”的战略部暑，可以相信，随着"乡村振兴"的贯彻实施，我国一定会有更快更大的发展，一定会实现民族复兴的中国梦，社会文明程度一定会有更大幅度的提升，中国特色社会主义强国的目标就一定能按时达到。你若明白其中原因，你若有美好设想和展望，写出来让我也分享，好吗？这样也可以支持、鼓励党和政府在工作上多在农村下功夫。

注：《减轻农民负担和增加农民收入问题研究》是国家级及省级科研项目，此文于2000年立项，2003年十月完稿，历经三年多时间。其间，我数次深入乡村、学校和乡镇政府调查，同农民、教师和机关职工交换意见，并讯问有关农民负担和收入情况，收集到大量第一手资料。科研论文写成后，又让一些农民、教师和机关职工传阅并提出意见而后定稿。其中，不少同志对文章第五部分的第一个小标题部分大为担心，甚至要我把这部分内容删去，总怕我以后出事。我仗着"说的是实话"而没删除。被省科研机构通过并结项后我也才真正放心下来。文章结项后，几家核心期刊给我来信，约我出版面费发表，并要求我不在其它刊物上发表，其中，中国科学院一个期刊要我出二千元发表，当时妻子正患重大疾病，妻子虽是公职人员，但医药费全部自理，孩子也正读着大学，二千元对于我来说真是天文数字，我哪能出得起这版面费？我想，我做的是国家的科研项目，你不给补贴反而要我上缴版面费，太亏了。凡向我要钱的我均未回复，后在《甘肃社会科学》上发表。文章发表后，很多地方给我来信，邀我到北京、上海、成都、海南等地参加理论研讨会，还有约我到欧洲、俄罗斯旅游，特别是邀我到人民大会堂参加会议，无奈家中有重大病号，加上我经济也极为拮据，一个地方也没去。《甘肃社会科学》还要我火速把个人简历立即写出来给发过去，说是"人大"要存档的。文章发表后，我们党对农村釆取了很多优惠政策，取消了农业税，种地农户给予补贴，对中小学生免费和生活补贴，取消了农民提留统筹等费用。仔细想想，只要我们同党同心同德，保持高度一致，说实话，办实事，我们党是不会象"文革"中那样做出无中生有的事的。

我这里拟一个课题，请读者予以思考、分析、研究。

1、农村发展对全国经济发展的影响

2、农村振兴与党的发展的关系

我是真心向读者征集农村发展的好意见的，请您献出智慧，以备写出科研论文，给国家发展做出一点儿贡献，谢谢！您也可以以此为主题另命题目，只拟出写作提纲也可以。如您的意见被采纳了，您当然是一位作者了。谢谢！

　　(内容提要) 党的十六大向全国人民发出了全面建设小康社会的动员令。要全面建设小康社会，首先要实现农民的小康，没有农民的小康，就没有真正意义的全国人民的小康，全面建设小康社会就无从说起。而要实现农民的小康，最根本、重中之重的问题是解决好农民的减负和增收问题。因此，研究和解决减轻农民负担增加农民收入问题比以往任何时候都更具有非常重要的战略意义。

(关键词) 小康社会 ； 农民负担担 ； 农民收入

中图分类号c914 (文献标识码)A （文章编号1003—3637（2003）06—0099—05

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一、农民负担和收入现状

从20世纪80年代后期开始，全国各地普通出现了农民负担加重的问题，党中央国务院高度重视，先后制订了一系列减轻农民负担的法规和政策，并于2002年在全国20余省实行了税费改革，农民负担相对减轻了许多，不少地方的负担相比税费改革前减轻了50%以上，群众比较满意。在调研中，我听到不少农民喜洋洋地说，‘’没人来扰乱了，我们挣多挣少都想干。‘’同时，税费改革后还出现了许多始料不及的良好效果，那就是扫除了束缚农村生产力发展的障碍，大大优化了农民经营环境，激活了农村经济。但是，农民负担问题，仍是一个普遍存在的问题，有的地方乱收费、乱摊派、乱罚款仍时常发生，农民感受较深，反映较为强烈，同地区同样的负担，高收入者与低收入者的感受也截然不同。所以，农民负担问题，仍然是一个诸多因素的作用比较复杂的问题。

从农收入来源看，它分为两项，家庭经营性入和工资性收入。家庭经营性收入包括来自农、林、牧、渔业等项目收入。近几年来，来自家庭经营收入所占比重逐年下降，但是，由于农业生产依然是家庭最主要的经济活动，占家庭收入比重高达70%以上。工资性收入主要包括从事工业、服务业的劳动收入，农民来自工资性收入增长速度比较快，但比重仍然很低，。因此，大部分农民依然过着自给自足的自然生活。总的来说，近几年，我国农民收入变动逞现以下特点：（1）增幅小，增速减慢。从全国来看，农民收入增长自1997年的9%下降到2000年的2.1%。2001年到2002年略有上升，分别为4.2%和4.5%，（2）来自农业收入比重下降较快，外出打工已成为农民收入的重要来源。（3）来自乡镇企业收入大幅下滑，农民收入也随之大大减少。

根据国家统计局农户家庭收支情况调查结果：9亿农民中，有1.6亿的农民收入人均年收入不足1000元；4.6亿的农民人均年收入不到2000元，处于平均水平以下，尚在温饱阶段；1.8亿农村人口人均年收入在2000——2999元，处于温饱有余，接近小康水平；2.2亿的农民人均年收入超过小康水平，按平均水平划分，9亿农民中，有6.2亿人口处在平均水平以下，占农村居民的71%以上。低收入水平的农民数量仍占大头。

二、农民负担中出现的新情况、新动向

（一）农民负担日趋隐性化、复杂化。费改税后，农民合理负担和显性负担的增长初步得到了有效控制。但农民的不合理负担仍然很重，甚至名轻实重，农民负担隐性化的现象迅速蔓延。农村税费的收取方式也越来越复杂化。其表现为：（1）不少地方农村特产税、屠宰税和个人所得税等，不是据实征收，而是按上级下达指标，层层分解征收，按人按地平摊。（2）乱收费由农业税费向行业税费转移。费改税后，农民种多少地，该交多少税款，纳税通知书上写得明明白白，，一些部门没办法糊弄，便变换手法摊派任务。如某乡镇，不管村里有多少机动车，也不管你的车是耕种庄稼还是跑运输，乡镇政府都要收取车船税。有的村干部为了省事，干脆按人头平摊。类似车船税的收费项目，目前尚有二三十项；有的上级政府早已明确取消的收费项目，在农村仍照收不误，如建房，农民除了要交管理费、工本费、登记费等早已取消的费用，还要交‘’空间占用费‘’，谁不按时交纳，有关部门还要收取滞纳金或申请法院强制执行。（3）乱收费的对象由大人向孩子转移。如某地中学秋季开学时，一名初中生报名费要交505元，包括杂费、课本费、复习资料费、考卷费、报刋费、计算机上机费、体检费、防疫费、住宿费、水电费、自行车停放费、搭伙费等十几项，远远超过了上级规定的标准。一些学校为了应付检查，开学时收的学杂费并不多，但学期中3块5块、十元八元，几乎每星期都要交钱，一些地方，每学期老师都要求上课用的桌椅‘’统一规格‘’，有的孩子小学没毕业，桌椅就买了好几次。为了让孩子多上几年学，不少家长只有靠借贷交学费。（4）由直接要钱要物向强制提供服务转移。一些地方政府打着‘有偿服务’的旗号，把行政行为变成经济行为，让农民为政绩工程买单。某县费改税后，不敢让农民集资修路，就在拆迁上打主意。不论房屋好坏，一律按每一间300元补偿。三间房子建起来，最少得1万元，但补偿款不上1千元，有的地方打着‘’富民‘’旗号，强迫农民购买种子、树苗等，有些地方不按规定使用农民工，花钱雇人用机械栽树、挖河、修路，然后向农民收取‘’买工‘’钱。

（二）违反规定的乱收费、乱摊派、乱罚款禁而未止。农民说：‘’头税‘’（农业税）轻，‘’二税‘’（各种义务工）重，三税是个无底洞（乱收费、乱摊派、乱罚款等）。‘’部门点子，农民出票子‘’现象以及中央已取消的收费项目在一些地方仍不同程度地存在着。如，有的恢复收取计划生育联保费、民兵训练基地费、文明村建设达标费，有的不经审批搞集资架电，有的违反规定向农民收取炊烟污染费、农业普查费、水资源费、水土流失补偿费、结婚登记计生保障费、计划生育费、婚前体检费等，有的强迫农民订报刋、买保险单，有的加大机动地比例，向农民多摊农业税等。有的行政职能部门超规定的权限进行乱罚款。如某县委、县政府为了禁止乱罚款，规定有关林业方面的执法由林业派出所单独负责，但是公安派出所晚上雇人把住路，专门截住路口，专门截罚拉木材车辆，不管你是否有合法手续，一律罚款后放行，等等。

三、农民负担加重的深层次原因

（一）政府机构庞大，财政供养人员过多，行政不规范是加重农民负担的客观原因。首先，乡镇政府职能过宽，机构臃肿，支出膨胀，乡里和村里办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的费，花了一些不该花的钱，这是农民负担加重的重要原因。现在的乡镇政府，他们既有完整的政府职能，又有上下对口部门的组织机构；既有大量在编财政供养人员，还有大量自聘、自收、自支编外人员，从而造成行政事业机构庞大。大多数乡（镇）政府人员严重超编，‘’生之者寡，食之者众‘’，财政不堪重负，为了保持政府机构的运转，只好向农民要钱。其次，法制不建全，行政不规范是乱‘’收费‘’的根源。政府职能缺乏法制约束，为行政职能有偿化创造了条件。不少地方把正常管理职能进行商业化运转，使行政事业性收费变成了行政创收，使权力变成了谋求利润的手段。几乎所有的政府部门都有收费项目，政府部门每增加一项管理职能或服务均以经费不足要求设立收费项目，已成为一种通病。

（二）基层政府财政体制不顺，事权和财权不统一是加重农民负担的主要原因。基层政府往往是有事权而无财权，为了完成上级下达的硬指标，只好向农民收摊派费用，如现行体制下县乡在义务教育上责任很大，相比之下财权却难以负担。全国现有近2亿接受义务教育的学生，70%在农村，这些学生要县乡级财政负担极为困难。发达国家和一些发展中国家，初等义务教育全部或主要由中央和地方政府共同承担，而我国中央和省级政府在发展义务教育方面，承担的责任不明显，基本上是乡镇政府和农民群众负担发展义务教育的主要责任。事实上乡镇财政用于农村教育的拨款几乎全部来自农民交纳的税费，因此，农村义务教育的投入几乎完全是农民负担。









　

　　（三）脱离实际达标升级，急功近利追求‘’政绩‘’是加重农民负担的又一重要原因。由于一些地方把脱离实际的高指标作为考核干部的依据，导致干部脱离实际，贪重‘’政绩‘’，急功近利，为追求高指标而增加农民负担。一些干部搞形式主义，脱离当地经济发展水平和农民收入实际，该缓办的事情急办，该小办的事情大办，不该办的事情贷款集资也要办，有的地方政府各主要部门明确要求推行各种达标升级活动，使乡镇在财力严重不足的情况下大兴土木，强行向农民集资也要办，‘’上级发文件，干部作动员，村里拉赞助，农民管掏钱‘’。一些干部为贪‘’政绩‘’脱离实际，闭门造车，搞官僚主义，强迫村组调整产业结构，结果是劳民伤财。如某县主要负责人强令各乡镇发展植桑业，其结果，赊账购回的桑树苗成了一堆干柴，使乡镇为达标债台高筑，无力偿还，以致于乡长被迫坐在债务的被告席上。这赔的钱最终还是转嫁给了农民。更有甚者，一些干部大搞虚假‘’政绩‘’，不抓经济建设，只搞个人宣传，造成当地经济和经济发展巨大损失。某贫困县主要负责人，急功近利到了令人发指的地步，在任期间，不是谋划经济发展，而是大耍文字游戏，不惜血本争取报上有名，电台有声，电视有影，仅在最高层次电视台露了一次脸就挥霍了数十余万元。结果，贫困县帽子‘’摘了‘’，本人官职高升了，税源垮了，干部教师工资发不出了，只好加重农民负担。

四、影响农民收入的主要因素

（一）优先工业，忽视农业的旧机制仍制约着农村经济发展，影响农民增收。以金融支持为例，县以下企业贷款合计只有贷款的10%，农户从农信社获得的贷款不到农信社获得的贷款总额的20%，据社科院人口劳动所课题组调查资料，通过农信社流出到城市及工业的资金总额，由1987年的121亿元增长到2000年的4639亿元。邮政储蓄更是只存不贷，近年来，每年收储6000多亿元上交中央银行，流入城市，其2/3即4000多亿元来自农村，国有银行1998年起开始在农村撤并网点，这也不同程度的加重了农村资金供应的困难。农村经济金融资源受限，新的经济增长点难以出现，县乡费用支出也只能盯着农民不放。现在我国已处于工业化后期阶段，工业基础已经建立，完全有能力反哺农业，支持农村，但是农村经济落后严重滞后于国民经济整体情况下，农村从城市工业中获得的反哺不但不足，反而仍处于资金净流出的地位，无怪乎农民收入缓慢。

（二）城乡关系失衡，农民进城门槛过高阻碍了农民增收。改革伊始，乡镇企业高速发展，农民收入增长速度高于城市居民，使失衡的城乡关系有所矫正，但从20世纪80年代中期以来农民收入速度一直落后于城镇居民，城乡居民收入差距持续扩大，城乡关系更加失衡。造成城乡关系失衡的主要原因是我国长期以来一直执行着的‘’偏重城市‘’的经济社会政策。这些政策将城乡居民分割为发展机会不平等的两个群体。通过财政、全融、工农业产品价格剪刀差等对农村、农民进行剥夺，对农村取多予少。城乡关系失衡还迟滞了我国城镇建设的进程，使得农村大量剩余劳动力无法向城镇转移，而处于极低的劳动生产率水平，直接阻碍了农民收入的增加，特别是当城市职工下岗失业有增无减时，城市政府对农民工清退，限制措施进一步加强，农民工在城市找工作的机会大大减少，收入也不断下降，不少进城打工者又回到农村从事农业，使农产品生产更加过剩，价格大幅下跌，农民增收更加困难。

（三）对农业的投资长期不足以及农业科技含量低，影响了农业的发展，从而使农民收入增长不足。长期以来，国家对农业的投入增速远低于国家从农业部门取得的财政收入。据统计，1978年至1995年，国家从农业部门取得的财政收入增长了310.44倍，而同期国家财政用于农业支出仅增长32.76倍，近年来，国家对农业部门仍是取多予少。另外，国家财政支出用于农业支出的比重也不断下降，1978年以来，国家财政支出用于农业的比重从13.1%下降到1998年的8.9%。与此同时，实行家庭联产承包责任制后，由于受生产经营规模小，收入水平低等因素制约，农户对农业生产的投入严重不足，造成许多农业基础设施常年失修，农业生产条件不断恶化，抗灾防灾能力也逐年下降，严重影响了农业生产的发展和农民收入的增长。

（四）农民科学文化素质相对低下，农业科研与农业生产不能紧密结合，使农民增收无力。科学技术含量的高低对产品的产值和利润影响极大。例如中部相邻的两个县，农民同时种植香菇，其中一个县每袋产值达8元钱，而另一个县每袋产值仅为3元，个中原因就是科学水平相差太大。农民的科学文化素质是农业和农村经济向更高阶段发展的决定因素之一。目前我国农民的科学文化素质普遍低下，突出表现是农村科学文化落后，我国从事农业人口每万人科技人员不到4名，不足发达国家的1/5。由于劳动力整体文化水平低，农业科技难以推广和普及，农业的收成对天时地利的依赖性强，农民収入增长的基础十分薄弱，收入来源也相对单一。同时由于科学文化素质低下，许多农民面对激烈的市场竞争，不能科学准确地判断市场变化规律，对种养品种取舍只能盲从于市场短期价格波动，在市场经营中出现负效应或微效应后，便心灰意冷，感到增收无望。另外，农业科研与农业生产存在着两张皮现象，农业科研与农业科技成果的推广体制不适应农业的发展方向。农业科研不结合实际，推广体制不能使农民更多更快地掌握最新的科研成果，新技术推广率低。据专家测算西方发达国家农业科技的增长效果已占新增产量的60%—70%，而中国只有35%，中国每年有几千项农业新技术申报评奖或评审，但真正推广的不足10%，其中很多项目只停留在实验室、实验田或在评审阶段就失去了作用。由于农业科技的落后及利用率低，影响了农业的发展，制约了农民增收。

此外，农产品价格下降，农业产品调整方向不明，缺少资金和技术，乡镇企业发展速度下滑，农村基础设施落后，农民缺乏社会保障等方面的原因也直接影响了农民收入的提高。







　

　　五、减轻农民负担增加农民收入的建议和对策

（一）重新认识农民的社会地位，牢固树立农民观念。

农民问题是中国革命和现代化建设的根本问题。早在民主革命时期，不管是井冈山或是在延安，不管是打击日本侵略者或是推翻国民党反动派的统治，农民积极参军参战，首当其冲，终于迎来了新民主主义革命的胜利，建立了中华人民共和国。因此，我们可以说农民是共和国的功臣。在社会主义革命和社会主义建设中，农民出大力流大汗，不计本身利益的流失，为共和国的大建设付出了巨大代价。特别是在改革开放中，农民又以主力军的姿态，率先进行了农村经济体制改革并取得成功，有力推动了城市的改革，以致于有了今天蒸蒸日上，欣欣向荣的气象。因此，我们还可以说农民是改革开放的功臣。然而，时至今天，农民却仍然是一个弱热群体，不仅得不到与其它群体均等的经济与社会利益，反而还无法抵御利益分配与再分配过程中各种非常规权力的侵害，经济剩余权受到严重地剥夺。造成农民这种境遇的根本原因，也许要追究到建国以来就一直壁垒禁严的城乡经济社会结构，城乡在户籍、身份、地位、待遇、权利等方面的人为分割，使农民在实际生活中沦为‘’二等公民‘’。中国农民在历史任何朝代，都一直位居最低层，始终处于被欺凌被损害的境地，这种局面直到今天仍然没有完全改观，，其表现之一便是农民负担过重问题仍大面积存在。新中国成立50多年来，从理论上讲农民在政治上翻了身，但是应该说在经济上没有完全翻身，在城市人基本迈上小康生活的今天，大多数农民只不过刚刚解决了温饱问题，还有成千上万的绝对贫困人口仍然挣扎在贫的农村。农民经济基础上的脆弱，决定了自己政治上先天不足，其严重后果在于实事上不能和其他社会群体完全或大致平等，特别是不能和城市人平起平坐，更不能与国家公职人员相比了。为什么有‘’农民负担‘’这样的问题，而没有‘’干部负担‘’、‘’工人负担‘’、‘’市民负担‘’这类的问题，这不正从一个侧面证明了农民社会地位低下吗？

长期以来，我们一直致力于缩小和消除城乡差别，但是直到今天，这种差别并没有大的改观，国家实际上有意或无意实行的牺牲农村保城市的作法，使城乡差距不仅没有缩小，反而在某些方面有进一步加大之势。和城市人相比，农民不仅没有住房公积金，也没有养老保险金和医疗保险；不仅没有物价补贴，也没有买断工龄补助金和退休金（种田倒是终身制），夏天没有降温费，冬天没有烤火费，即使是在生产中受了伤，也难以称为‘’农伤事故‘’而获得医药费报销和误工补贴。国家工职人员在一年累计110多天的双休日和节假日中，不上班照样拿工资，而农民一天不下地干活就没有收益，公职人员嫌待遇不高不愿干了，拍拍屁股就走，哪里给的钱多就上那里，农民想‘’辞职‘’把土地交给村上却不行！你走了谁替你上交农业税？诸如40余岁受一次性晋升6档工资的奖励提前退休、带薪停职另就高薪的故事，对农民来说更是天方夜谭。农村户籍如一道锁链把农民死死地束缚在土地上，除个别农家子弟利用高考等机会逃出农门之外，其它人都被一纸农村户口‘’软禁‘’在农村，另外一小部分农村人通过经商挣了钱，虽然侥幸在城市里立了脚，但是要常常被称作‘’暂住人口‘’而面对城市的排斥和卡压，子女上学就成了问题。国家不断给公职人员涨工资，为什么不给农民加薪？有人说给城市人加了钱，让他们多买一些农副产品，也就等于给农民加了薪，那为啥不给占人口70%的农民直接加钱，让他们多买些工业品，使国企效益大幅度提高，一举解决城市工人下岗失业的难题？农民苦，农民累，农民承担着苛捐和杂税，不管是呱呱坠地的婴儿，还是年过古稀的老人，他们都有纳税供养‘’吃皇粮‘’人的义务。

究竟凭什么要让农民承受那么重的负担？有人说，农民承包着所有权属于国家的土地，理所当然该交各种税费，而城市人没有占有国家生产资料，所以自然不应该交。这种观点能不能在情理上、逻辑上站着脚呢？没有农民来种地，你保命的吃喝穿戴哪里来？农民是在赔本种地呀！要知道，大多数地区的所谓农民的人均年收入，只相当于城镇干部一个月的收入，表面上看，城市特别是国家工作人员没有承包或租赁国家的生产资料，实际上也不尽然，。城市人不是正无偿或低费享受着国家出钱修建的各类现代化市政设施吗？许多单位多余的房子也是国有资产，每月租房收入不是成了城市人工资以外的收入吗？这岂能是农民比得上的！至于在教育、医疗卫生、文化生活服务等方面的优先权利和有利条件就更不用说了。千言万语一句话，农民之所以成为弱势群体，是因为他们从来没有成为与城市人同等的‘’国民待遇‘’，而是一群长期被忽略、被歧视、被限制的‘’二等公民‘’！如何看待农民及其负担问题，在时下的中国是一个政治问题；也是一个良心问题。应该看到，农民对各种负担的承受能力已经达到极限了。如果继续坐视农民负担过重问题一年又一年的拖延下去，势必要影响到国家的长治久安，全面建设小康社会也只是纸上谈兵，小康社会只能是空中楼阁！

因此，城市人，尤其是各级政府和有关部门，特别是决策层面要清醒地认识到，没有农村的富裕就不会有全国的富裕，没有农民的小康就不会有真正意义的全国人民的小康，因此，实现农民小康对加速社会主义现代化建设的意义非常重大。要牢固树立农村、农业、农民观念，加强同农民的血肉联系，想问题，办事情、做决策都要把农民的利益摆在突出的位置，切切实实提高对减轻农民负增加农民收入问题重要性和紧迫性的认识，牢固树立减轻农民负担就是增加农民收入，增加农民收入就是推进全面建设小康社会进程的意识，增强对农民减负增收的责任感和使命感，为农民早日实现小康创造出辉煌成绩。

（二）深化‘’二元制经济社会结构‘’改革，给农民同等的国民待遇。

早在计划经济的模式中，逐渐形成了城乡互相封闭，内部自我循环的‘’二元制经济社会结构‘’。在这样的经济中，地方政府强制规定农民产业空间，以粮为纲，限制甚至取消农村非农产业的自然发展，特别是农村市场经济的成长，并通过剪刀差过渡转移农民经济剩余，这就割断了农业内部产业间、城乡多种产业间的天然联系，农村经济结构单一，农业技术水平、商业化程度和专业化水平很难提高，农村的工业化、城市化的进程受抑，农民更加贫困；在‘’二元制社会结构‘’中，城乡之间形成了一道坚厚的壁垒，使城乡居民享有不同的权益。壁垒那边垄断着即得利益和城市文明，壁垒这边不能分享现代工业和国家的福利。尽管改革在一定程度上削弱了这种‘’二元经济社会结构‘’，但基本框架依然存在，农民仍得不到同等国民待遇。所以，要解决好农民的减负增收问题，首先要解决好农民的国民待遇问题，而要解决好农民的国民待遇问题，就必须在改革二元制上下大功夫。针对这一问题，提出如下建议：一是全面取消城乡分割的户籍制度，给农民以平等的公民权。这就要求国家彻底排除农村人口流动的种种障碍，农村人口的就业转移与居住变迁、社会地位变迁同步进行。二是给农民工以同等的劳动权益和就业机会。首先要清除对农民工进城的歧视性政策，如户口、身份、工作岗位、子女上学、、社会保障等方面的限制，逐步建立城乡统一，开放的劳动力市场，真正做到城乡居民在发展机会面前人人平等；其次，加快城镇化进程。要通过发展小城镇来转移过多的农村人口，带动农村经济的综合发展，为农民增收带来更多机会；再次，要取消对农民工流动的种种限制，创造条件为进城打工的农民提供社会保障及子女教育等方面服务。三是创造条件使城乡居民逐步享受同等社会保障。随着农村市场经济的发展，土地作为农民的基本社会保障功能和作用逐渐减弱，因此，农民也面临着市场风险和生活风险，也需要社会保障。这方面的社会保障可试行由国家、集体、农民个人共同出资的合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，并结合农村扶贫政策和其它民政补贴政策，试行农民最低保障制度。

（三）改革农村社会政治管理体制，削减财政支出，减轻农民负担。

历届政府非常重视农民负担问题，但是农民负担一直不能真正减下来，症结在哪里？症结就在不适应农村生产力发展的上层建筑的某些环节，其中最重要的环节是乡镇政府中只管事的机构多、闲散人员多。这‘’两多‘’归根结底是财政供养人太多。这些人不减下来，农民的负担就难以从根本上减轻。因此，为了减轻县乡财政对农民负担的压力，改革农村现行社会政治管理体制势在必行。只有改革农村现行的社会政治管理体制才能激发农村活力，促进农村生产力的发展，从根本上解决农民负担和增收问题。改革农村现行的政治管理体制的重点是精简乡镇政府机构，目标是减少财政供养人员，从根本上减轻农民负担。怎样改革？建议有二：一是合并乡镇。采取强硬措施，把若干个人口少、面积小的乡镇合并成一个乡镇。二是强县弱乡。把乡镇政府改革为县属派出机构，只负责计划生育、农业科技、民事调解，取消闲置机构，裁撤冗职冗员，取消一切收费权力。被裁撤人员可参照国企职工下岗和买断工龄模式办理。20世纪80年代前后，一个4万左右的乡级政府只有20来个人，而现在4万人左右的乡级政府少则100多人，多的达二三百人。为什么那时20来个人就能办了的事情，现在却要百余人乃至数百人去办？因此，精简机构、裁冗员不仅是当务之急，而且切实可行。它不仅能大大减轻农民负担，增加农民收入，而且也将使农村生产力再一次获得大解放。或合并乡镇，或强县了弱乡，着实是减轻农民负担的一种釜底抽薪的做法。此外，要加强乡级民主建党，完善乡级人民代表大会直接选举制度。一要通过招聘、严格考试与审查等途径，选拔德才兼备的优秀农业内行人才担任乡级政府公务员；二要建立‘’民管政府‘’的监督机制。乡级政府要实行政策公开，接受群众监督，认真听取广大群众意见，不断改进工作，尤其要建全乡（镇）财务管理制度 ，坚决清除干部中贪污腐败、非法集资、乱摊派、乱罚款等加重农民负担的行为。

（四）深化财税体制改革，调整中央和地方财税比例关系。

虽然农村税费改革取得了初步成效，农民负担有所下降，但要从根本上解决问题，还必须深化财税体制改革，调整中央和地方财税的比例关系。当前，农民负担过重的原因是多方面的，但其中一个重要原因是县乡事权和财权不统一，财政负担过重。本应由国财政负担的国家义务教育、农村医疗卫生和乡镇超编人员费用等也要农民负担。据有关资料：2000年全国财政负担的人员（不含军队和武警）总量中，由县乡财政负担的比重高达69.7%，而同期县乡财政的收入却只占全国财政总收入的20.7%，特别是在贫困地区，由于县乡财政严重短缺，它们为了维持基层政权的正常运转，为了能够发出工资，在无奈的情况下，只好采取隐蔽的或其它不法手段继续向农民伸出乱收费、乱摊派、乱罚款之手，这才是‘’三乱‘’久治不不愈的根本原因。建议中央政府下决心深化财税体制改革，调整中央和地方财税比例关系，特别是要对贫困地区贯彻一要吃饭，二要建设、多予少取或不取的方针，使县以下基层的日子能过得去。我国已进入工业化中期发展阶段，应考虑停止税金‘’以工补农‘’的做法，实行‘’以工补农‘’的工业反哺农业的政策，加大对农业的投入，真正做到以工业为主导，发挥城市对农村的带动作用。该国家办的事情由国家办，该地方办的事情由地方办，做到事权财权统一。只有这样，农民的负担才能真正减下来。





　

　　（五）废除农业特产税，减免农业税

目前，我国农业、农村经济的发展进入了新的发展阶段，粮食等主要农产品出现了‘’丰产有余‘’的情况，甚至出现了‘’谷贱伤农‘’的局面。这种情况表明，废除农业特产税，鼓励农民调整产业结构非常必要。首先，农业特产税制约了农业结构的调整。当前，粮食供过于求，农业生产结构调整基本方向是调减粮食生产，增加经济作物生产。但是，这种结构的调整受到了农业特产税的制约。对于农民来说，这不仅加重了单位面积上的税赋，而且还将面临征管不规范所带来的风险。按规定，农业特产税应据实征收，但征管往往只按特产品种植面积或种植数量来征收，这样，一旦产量和价格达不到预期，征收的农业特产税必然会超越农民的承受能力。而正是这种风险的存在，使不少农民失去了进行结构调整的勇气，甚至出现了果农毁掉果林事情。其次，农业特产税降低了农产品的国际竞争力。加入世贸组织为我国农产品进入国际市场提供了更多机会，但是，征收农业特产税，必然提高农特产品的成本和销售价格，大大降低了我国农产品在国际市场上竞争力。其三，我国已具备了废除农业特产税的条件。费改税后，农业特产税逐步减少，2002年下降至98亿元左右，不足我国目前财政总收入的1%。在近年财政收入每年以两位数增长的背景下，应该说绝大部分地区已具备了废除农业特产税的条件。农业特产税虽然是个小税种，但它的废除，对减轻农民负担，增加农民收入，却具有实质性的重要意义。目前，从我国财政收入来看，农业税收入占财政总收入的比重微乎其微，只有财政总收入的5%，对财政贡献率是很小的。在这种情况下，我们可大胆设想，减少农业税50%以上，或再大胆地免征3—5年，甚至更大胆地一步到位彻底取消农业税（综合国力尚没有中国高的印度早已取消了农业税），给农民一个休养生息的机会，由此使农民缓解沉重的经济压力。这对于国家来说，仅仅减少5%，可以说仅仅相当于公务机关适当减少车辆更换，办公用具更新，招待费用减少等等。相反，对于含辛茹苦的农民来说，将会极大地改善目前的生产生活条件，并且会对农民的收入预期产生积极影响，最终使农民减负增收问题得以实实在在的缓解。







　

　　（六）突破过去的思维定势，创制中长期对策，为农民减负增收。

近几年，各级政府和部门，为农民减负增收采取了诸如‘’科教兴农‘’、‘’调整结构‘’、‘’城镇化建设‘’等措施，卓有成效。但是，我们还应看到，大幅度提高农民收入，是一个多种因素共同作用的结果，还需要我们用新思维、新理念创制出有效的中长期对策。所以，还应重点在以下几个方面入手：一是采取强硬措施狠抓落实，不折不扣地贯彻落实中央减轻农民负担的各项政策，坚决杜绝对农民乱收费问题的发生，对禁而不止，上有政策下有对策的责任人予以严厉查处。二是采取有效措施扭转农民生产性收入下降的趋势。它包括实行优质优价大幅度拉开品种差价，引导农民调整和优化生产结构；实施农产品名牌战略，加快品种、技术更新，提高农产品质量；发展农村特色经济等。三是深化农村信用社改革，增加农村信贷资金，为调整农业结构，增加农民收入提供金融支持。四是用工业化思维谋划农村经济发展。它包括通过完善农村地租价格的方式，为农业规模经营奠定基础；积极扶持农业龙头企业发展，形成一批各具特色、科技含量高、辐射面广、带动力强的农业龙头企业群体；鼓励和引导大中型工商企业带技术和资金向农业进军，发展工业化农业等。五是加快农产品加工业的发展，增加农业生产附加值。它包括改进农产品的品种结构，开发和推广加工专用品种和加工性能高的农产品品种；注重农业生物科技等高新技术的应用，提高农产品科技含量；金融、财税、扶贫、外贸等有关部门采取优惠措施，促进农产品加工企业更新设备、开发新技术，以农产品加工业的快速发展带动农民生产附加值的增加。

责任编辑：胡政平；校对：亚中



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