农村村民非法占用土地建住宅的行为该谁管？

夏雨雨人

绿荫笔谈 （2022）第2期重庆绿荫律师事务所主办 2022.4.16《农村村民非法占用土地建住宅的行为该谁管》重庆绿荫律师事务所肖亚 2019年8月26日，全国人大常委会对《土地管理法》进行了再次修改，并于2020年1月1日起开始施行。修改后的《土地管理法》增加的一项重要内容，就是明确规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地的改革和管理有关工作。”但对于农村村民非法占用土地建住宅的行为，到底当由自然资源主管部门还是当由农业农村主管部门负责查处，部门之间存在较大的争议。 一种观点认为，农业农村主管部门只负责农村宅基地的改革和管理工作，因而仅对未经批准或者骗取批准占用农村宅基地建住宅的行为负有查处职责，而对农村村民占用非农村宅基地建住宅的行为，则当由自然资源主管部门负责查处。 另一种观点认为，法律并未将非法占用的土地限缩在农村宅基地范围内，因而农村村民无论非法占用何种性质和用途的土地建住宅，均当由农业农村主管部门负责查处。 不难看出，两种观点的分歧，源于对《土地管理法》第六十二条、第七十五条、第七十七条、第七十八条有着不同的理解。 笔者认为，弥合上述分歧，只需对法律作正确解读而勿须通过立法解释或者司法解释。因为，对法律的解读与严格意义上的对法律的解释（立法解释和司法解释），是不能等同的。前者是指采取一定的方法把法律条文的内容读懂，把其固有的含义弄明白；后者是对法律条文因含义不清将其释明，或者因法律条文的规定过于原则，为便于适用而将其具体化，或者因法律条文尚欠严谨出现漏洞而对其予以修正补充。 笔者赞同第二种观点，并从正确解读法律的各种方法的角度，来说明其理由。 首先需要弄清的问题是，农村村民非法占用土地建住宅这一违法行为的构成要件。任何一个违法行为的构成要件，均包括主观要件和客观要件两个部分。根据《土地管理法》第七十八条的规定，构成该违法行为的主体是农村村民，主观方面是一种故意；客观方面表现为实施了非法占用土地建住宅的行为，侵犯的直接客体是农村宅基地管理制度。而《土地管理法》第七十五条、第七十七条所规定的违法行为所侵犯的客体是一种复杂客体，由于第七十八条规定的违法行为，侵犯的直接客体就是农村宅基地管理制度，故由负责农村宅基地改革和管理工作的农业农村主管部门对该违法行为进行查处，是其份内职责。 用文理解读的方法，即依照文法规则分析法律的语法结构、文字排列和标点符号对《土地管理法》第七十八条进行解读，法条中并无“非法占用农村宅基地”的表述。法律用语是十分严谨的，如果该法条中非法占用土地的本意是指农村宅基地，立法者断然不可能出现这样的疏忽使得在执法过程中让人捉摸不定。修订的《土地管理法》从总则到附则共87条，凡须表明土地的权属和用途的，无一存在未予表明的例外。 用逻辑解读的方法，即运用逻辑的方法分析法律规范的结构内容、适用范围和概念之间的联系，对《土地管理法》第七十八条进行解读，该法第六十二条第七款已明确规定，农业农村主管部门负责农村宅基地的改革和管理有关工作。所谓管理，根据“两部”联合发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》的规定，既包括编制预留一定数量的宅基地在内的国土空间规划和村庄规划，整合利用闲置宅基地和闲置房产，以满足符合条件的农村村民建住宅的需求，也包括全面落实一户一宅的规定，完善宅基地用地标准，建立健全宅基地分配、使用、流转等管理制度，严格执行农村宅基地的审批程序，对违反宅基地管理规定的行为进行查处等内容在内。服务正当需求与查处违法行为亦是管理的应有之义。 农村村民申请宅基地，应当符合法定条件（如一户一宅），是否获得批准取决于是否符合法定条件（如一户只能有一处住宅，出卖、出租、赠予住宅后不能再申请宅基地等），批准使用的宅基地也必须符合法定要求（如须是规划的宅基地或者原有的宅基地或村内空闲地，且批准的面积不得超过规定的标准等）。 可见，农村村民依法获得批准建住宅，即合法占用土地建住宅，其占用的土地必须是规划的宅基地或者原有宅基地或者村内空闲地。如果农村村民建住宅所占用土地非上述性质的土地，依法不能获得批准或者不应获得批准，除非骗取批准或不经批准，这正是《土地管理法》第七十八条中“未经批准或者骗取批准”与“非法占用土地”的内在联系。该行为侵犯的客体显然亦是农村宅基地管理制度，由负责农村宅基地管理有关工作的农业农村主管部门对其进行查处，是完全符合逻辑的。 用体系解读，即以法律的编、章、节、条、款、项之前后关系位置或相关法条之法意，阐述其规范意旨的方法对《土地管理法》第七十八条进行解读，该法第六十二条第七款明确了农业农村主管部门负责农村宅基地的改革和管理有关的工作；该法第七十五条规定了对占用耕地建房的行为，分别由自然资源主管部门和农业农村主管部门按照职责进行查处，该法第七十七条规定了对于非法占用土地的（其中也包括了不特定主体非法占用土地建住宅的情形）由自然资源主管部门进行查处，该法第七十八条则规定了农村村民非法占用土地建住宅的，由农业农村主管部门负责查处。 对上述法条之间的相互关系进行梳理，不难看出它们是协调一致、彼此呼应的： 先看《土地管理法》第七十五条与第七十八条的关系。 第七十五条所规定的非法占用耕地建房的行为，以所建房屋的用途为标准，可分为非法占用耕地建住宅和非法占用耕地建非住宅两种；非法占用耕地建住宅以占用主体为标准，又可分为农村村民非法占用耕地建住宅和非农村村民非法占用耕地建住宅；而农村村民非法占用耕地建住宅，以非法占用的土地类别为标准，正是第七十八条所规定的农村村民非法占用土地建住宅的一种情形。因此，第七十五条对于非法占用耕地建房的行为，由自然资源主管部门、农业农村主管部门按各自职责进行处罚的规定，与第七十八条的规定是前后呼应、协调一致的。同时也可以看出，对于农村村民非法占用土地建住宅，农业农村主管部门查处的范围，显然不能只限于其非法占用的土地为农村宅基地。否则，对于第七十五条“占用耕地建房”尚有当由农业农村主管部门进行处理的规定，便无法作出解释。 再看《土地管理法》第七十七条与第七十八条的关系。第七十七条所规定的非法占用土地的行为，以占用主体为标准，可分为农村村民非法占用土地和非农村村民非法占用土地；如果农村村民把非法占用的土地作为建设用地并新建如房屋一类的建筑物，且房屋的用途为住宅的，则属第七十八条规定的“农村村民非法占用土地建住宅”之情形。可见，第七十八条规定的“农村村民非法占用土地建住宅”，实际上也是第七十七条“非法占用土地”的一种特殊情形。 修改后的《土地管理法》基于职责的划分，将第七十五条、第七十七条中“占用耕地建房”、“非法占用土地”的一类特殊情形，即农村村民非法占用土地建住宅的违法行为，规定由农业农村主管部门进行查处，其他非农村村民非法占用土地新建建筑物（含住宅），以及农村村民非法占用土地建非住宅的行为，则当由自然资源管理部门负责处理，从体系解读的角度，这个意思表示是非常明晰的。从法律适用的角度看，由于这几个法条是“一般”与“特殊”的关系，故由农业农村主管部门负责查处农村村民非法占用土地建住宅的行为，完全符合“特别规定”优于“一般规定”的法律适用原则。 纵观《土地管理法》第七章有关非法占用土地的法律责任之各条，均未将非法占用的土地的权属和性质特定化，表明行为人非法占用的土地的权属和性质，并非是划分自然资源主管部门、农业农村主管部门等部门查处职责的依据。划分查处职责的依据，主要在于“非法占用土地之用途”。原因在于，占用土地用于什么，与主管部门的管理职责密切相关。《土地管理法》对进行各类建设需要使用土地，应当具备什么条件、应当提交什么材料、应当按怎样的程序向谁申请、有关部门应按怎样的程序进行审批，均作出了明确规定。对违反相关规定非法占用土地进行建设的行为，由负有相应管理职责的部门进行查处，更有利于提高管理的效能。从这个角度观之，对于农村村民非法占用土地建住宅的行为，由负有农村宅基地管理职责的农业农村主管部门进行查处，理当是其应尽之责。 用目的解读，即以法律规范目的为依据阐述法律意义的方法对《土地管理法》第七十八条进行解读，本次修改的一个重要目的，就是将土地管理职责由过去的“一元化”变为“多元化”，其中一项就是将农村宅基地的管理工作交给农业农村主管部门负责。目的解读是解读法律的最高准则，因为，法律目的就是依据法律之所欲，依法律工具想要维护的利益，想要实现的状态等，故目的解读在解读法律的各种方法中占据主导作用。对农村村民非法占用土地建住宅的行为，由农业农村主管部门负责查处，完全符合此次《土地管理法》的修法目的。 2020年5月27日，农业农村部印发的《农业综合行政执法事项指导目录》（2020年版）第223号明确将农村村民非法占用土地建住宅，列为由农业农村主管部门进行查处的事项；2021年9月，枣阳市人民检察院对枣阳市农业农村局提起的公益诉讼，其当由农业农村主管部门负责查处农村村民非法占用土地建住宅的意见，也得到了法院的支持。 综上，笔者认为，修订的《土地管理法》的规定并非语焉不祥，只要具有农村村民的身份，只要能够认定所建房屋系住宅，无论非法占用的土地是国有还是集体所有，是耕地还是非耕地，是规划的宅基地还是非宅基地，该违法行为均应当由农业农村主管部门负责查处。 作者简介：肖亚，中国律师，重庆绿荫律师事务所主任，2019年12月荣获重庆市律师协会颁发的律师制度恢复重建四十周年《特别贡献奖》 作者：肖亚（重庆绿荫律师事务所律师） 编辑：夏庆娟（重庆绿荫律所事务所律师） 本文作者（肖亚）近照