减刑假释暂予监外执行制约监督制度机制初探

咏冬

监狱是国家的刑罚执行机关，在刑事诉讼中与公、检、法之间分工负责、互相配合、互相制约，主要负责三个月以上有期徒刑至死刑缓期执行罪犯刑罚的执行。刑罚变更执行是我国《刑法》、《刑事诉讼法》所确定的刑罚执行中的一项重要法律制度,罪犯的减刑、假释和暂予监外执行是刑罚变更执行的主要内容,也是容易产生执法不公的环节。近年来，监狱执法工作备受中央领导和社会关注，尤其是监狱办理减刑、假释、暂予监外执行案件已成为社会关注的焦点和执法执纪的重点，迫切要求我们完善、健全刑罚执行制约、监督制度机制，做到公正行刑、文明执法。 　　　　一、完善、健全刑罚执行制约、监督机制的必要性 　　一是中央领导的高严要求。十八大以来，习近平总书记十分重视和关心监狱工作，先后多次作出重要批示：“减刑、假释中存在的司法腐败已经引起社会强烈反响，影响司法公信力，可就此做些调研，并研究一些规范性措施。”“规范有权人和有钱人的减刑、假释、暂予监外执行，充分体现司法公正、杜绝司法腐败，提高司法公信力。”“要坚决杜绝关几年托关系、走门子变相出狱的现象，严防滋生腐败。”习近平还指出，公正执法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国，要以提高司法公信力为根本尺度，坚定不移深化司法体制改革。领导的高严要求，迫切需要健全、完善刑罚执行制约和监督，把权力关进制度的笼子里。 　　二是社会群众的殷切期盼。近年来，社会对监狱的关注度持续升温，特别是北京“郭文思案”、云南“孙小果案”、山西“任爱军案”，性质恶劣，影响极坏，充分暴露了极少数干警警囚不分、以权谋私、贪赃枉法等突出问题，使政法机关尤其是监狱，在人民群众心目中的形象大打折扣。监狱是完成正义的最后一道程序，是公检法一系列工作成果的兑现地，这里出了问题，不仅会让之前的努力付之东流，也会让正义的天平出现倾斜，对司法公信力是极大的破坏。“进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，是习近平总书记对政法工作的要求，也是社会群众的殷切期待，必须健全、完善刑罚执行制约和监督，确保权力在阳光下运行，使人们信服，让群众满意。 　　三是教育整顿的迫切需要。中央五号文件出台后，中、省针对减刑、假释、暂予监外执行多次进行专项核查。近年来，最高检还组织了巡回式检查，司法部组织了驻在式督察，都把重点放在了刑罚变更执行上。2020年，司法部开展了专项警示教育，通过“六问六查六找”，深入贯彻落实习近平总书记关于监狱工作重要指示批示精神，堵塞漏洞，补齐短板，筑牢根基，更好的肩负起维护国家政治安全，确保社会大局稳定，促进社会公平正义，保障人民安居乐业的神圣职责和使命。今年以来，全国政法队伍教育整顿通过刮骨疗毒式的自我革命、激浊扬清式的“延安整风”、铸魂扬威式的主题教育，重点清除“六大顽瘴痼疾”，其中之一就是违规违法减刑、假释、暂予监外执行，共依法纠正上世纪90年代以来违规违法“减假暂”案件10279件。 　　四是责任追究的情势使然。中央政法委5号文件确定了执法办案终身负责制，并对责任追究提出的明确要求，“执法人员在减刑、假释、暂予监外执行中捏造事实、伪造材料、收受财物或接受吃请的，一律清除出执法队伍；构成犯罪的，一律依法从重追究刑事责任，且原则上不适用缓刑或者免予刑事处罚”。今年的政法队伍教育整顿，案件倒查三十年，对政法干警依规依纪、依法适用“自查从宽、被查从严”的原则，全国有12576名干警主动向纪委监委投案。立案审查调查涉嫌违纪违法干警27364人，留置1760人。处理处分违纪违法干警72312人，其中第一种形态（谈话提醒、批评教育、责令检查、通报批评、诫勉谈话等）占83.5%，第二种形态（警告记过、严重警告记大过、停职免职等）占13％，第三种形态（撤职、留党察看、降级、开除党籍等）占2.1%，第四种形态（移送司法机关、判处刑罚）占1.4%。清除害群之马，是教育整顿的重要任务，通过健全、完善刑罚执行制约和监督，减少害群之马产生的氛围，也是净化政法队伍、确保肌体健康的重要举措。 　　　　二、减刑、假释、暂予监外执行存在的问题 　　（一）违反法定程序办理减刑、假释、暂予监外执行问题。<div>　　近年来，司法修订了《监狱提请减刑假释工作程序规定》、《暂予监外执行程序规定》，从程序上进行了全面完善，但在调研中发现，在案件办理中依然存在：一是组织机构人员不健全，如政治处主要领导未列入减刑假释评审委员会成员，只列入政治处副职领导。二是参会人员人数、会议文书签名不规范，如各级签名未顶格、留有空白，委托参会没有委托书，监区全体警察会议参会人数未达到85%等。三是公示存在瑕疵，如公示时间期限未按工作日计算、公示异议的复核未计录在案并将复核结果告知异议人、紧急保外就医未进行公示程序等。四是案卷归档保存、提级审核和请示备案等方面的问题，如未正确认定职务罪犯捕前职务，应按县处级职务罪犯提级审核的未提级审核。五是对暂予监外执行的罪犯提请减刑，减刑程序不符合《社区矫正实施办法》。 　　（二）违反实体条件办理减刑、假释、暂予监外执行问题。</div><div>　　刑法、刑事诉讼法、监狱法、法释〔2016〕23号、法释〔2019〕6号、《暂予监外执行规定》等法律法规、司法解释对案件办理的实体条件进行了详实具体的明确，但在实际办案中，一是存在部分罪犯首次减刑间隔不符合规定，办案人员对法释〔2016〕23号相应条款理解不深入、不透彻，罪犯首次减刑突破了2年的间隔要求。二是未达到减刑间隔即在监区启动减刑，虽然法院裁定送达罪犯时已符合减刑间隔要求，但造成连续踩点减刑情形。三是存在突破幅度减刑。如职务罪犯提请减刑的幅度超过一年、减余刑罪犯实际减去的刑期超过其应当减去的刑期。四是突破禁止项假释，如累犯获得假释。五是对罪犯确有悔改表现的认定上，还存在单纯以考核成绩论的情况，不能综合犯罪性质及社会影响，民赔、罚金、没收个人财产等履行、赃款追缴、狱内消费等情况，结合减刑的政治效果、社会效果、法律效果进行实质化审查。 　　（三）罪犯岗位安排、奖惩考核、评优立功违规操作问题。</div><div>　　一是“三类罪犯”特别是职务罪犯岗位安排较为宽松，如安全员、图书管理员、报纸编辑等，导致此类人员无需参加生产劳动即可获得较高的考核分数，此类问题近几年已得到纠正。二是违规操作罪犯奖惩考核和年度评优，如考核的组织和程序未来按《计分考核规定》执行、提请减刑后罪犯考核分数没有核销，对罪犯违规违纪不予处理等。三是罪犯在报请减刑过程中违规违纪情况，未及时通报刑罚执行部门撤回，导致罪犯不当减刑。四是在罪犯认定立功、重大立功的情形上，如检举揭发、抢险救人、技术革新、发明创造等方面，存在权力寻租的现象。 　　</div> 　　三、减刑、假释、暂予监外执行制约监督制度机制 　　习近平总书记指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”根据存在的问题，主要从以下几个方面建立制约、监督制度机制。 　　（一）不断修订执法制度，用制度制约权力运行 　　要做好刑罚执行工作，必须修订完善执法制度，织密制度之网，规范和约束执法随意性，纠正执法不严谨、不规范等行为，树立起规矩意识、程序意识，秉承法治信仰，用好法律标尺，抓好制度落实，真正养成制度先行，用制度的理性来遏制执法任性，用制度的理性刹住既定的执法惯性，把权力关进制度的笼子里，依法办事、依法行刑。要着力制度的完善，逐步建立健全党委发挥领导作用的刑罚执行工作制度、以客观性证据为主导的审查模式、以证据为核心的办案体系等工作机制。在此基础上，进一步开展总结调研，提炼固化教育整顿、排查整治中富有成效的经验做法，完成或即将完成罪犯计分考核、老病残罪犯认定、危险罪犯管理、劳动能力认定等一系列管理制度的建立健全。 　　（二）完善各司其职、相互配合、相互制约的的内外部制约机制 　　在内部制约上，继续完善狱政部门负责计分考核和奖惩、教育部门负责年度评优、生活卫生部门负责暂予监外病情鉴定、狱内侦查部门负责罪犯危险性评估、刑罚执行部门组织减刑、假释、暂予监外执行提请办理的工作机制，并由2名副职领导分管，各部门及分管领导相互配合、相互制约，将老病残及生活不能自理鉴定的职能由刑罚执行部门划转至生活卫生部门，避免刑罚执行部门既当裁判员又当运动员的情况。 　　在外部制约上，从过去强调监狱的提请权（即法院对监狱提请减刑的低更改率），到现在按照以审判为中心的刑事诉讼原则，尊重和服从法院的独立审判权，通过法院对监狱提请的减刑案件的独立审判，发现监狱的不当减刑提请并予以纠正，从而也制约了监狱在减刑、假释提请上的权力，防止监狱权力滥用。 　　（三）运用“网上办案”，用信息技术制约权力运行 　　强力推行减刑假释“网上办案”，一是办案流程固化。每一步操作都有精准的指南，办案人员必须按流程提示操作，对案件材料的真实性、有效性、完整性、合法性、规范性予以确认。二是办案信息共享。积极推动与审判机关、检察机关的网上信息共享、数据交换。三是办案智能辅助。依法设定减刑、假释的法定条件，强化条件之间的关联性。通过对罪犯原判刑期、减刑的起始时间、减刑间隔、计分考核成绩、从严从宽情节、财产性判项履行情况、狱内消费、减刑后实际执行的刑期是否符合规定进行计算和自动判断，结合减刑的法定条件，给出推荐的减刑幅度，最大限度限制监狱警察自由裁量权。四是办案风险提示。在办案流程的重点环节，全部设置责任风险提示，只有完全具备标准和条件，方可进入下一步。五是办案全程留痕。全流程记录办案各环节责任人、办理时间、办理意见等信息，便于执法监督。 　　运用信息化办案平台办案，规范了办案程，提高了办案效率和质量，网上办案环节环环相扣，相互制约、相互监督，最大限度限制了人为因素干扰，罪犯能否减刑、假释“软件说了算”，有效防止了人情案、随意案、腐败案的产生。 　　（四）组织减刑、假释、暂予监外执行专项核查，强化纪委与业务部门相结合的督察监督机制 　　由刑罚执行部门、警务督察部门、监察审计部门联合，开展减刑假释暂予监外执行专项整治活动，针对减刑、假释、暂予监外执行和收监、释放等监狱刑罚执行重点领域和关键环节，针对暴露出的问题查找执法环节存在的漏洞，进一步完善制度、规范程序、加强监督，有效遏制和纠正执法不严格、不规范等行为，有效遏制监狱刑罚执行工作中存在的执法腐败现象，促进了监狱严格规范公正文明执法，进一步提升了监狱执法规范化水平。严格执法责任追究，切实落实《监狱执法错案终身责任追究暂行办法》有关规定，严肃查处监狱执法中出现的各种违法违纪案件，做到对执法腐败零容忍。 　　（五）以公开促公正，强化社会监督机制 　　巩固和完善深化狱务公开成果，解决工作中的突出问题，继续创新公开的载体，努力构建起以门户网站、微博微信公众平台、狱务公开信息查询系统、电子显示屏、警察执法评价预警系统等载体为主的多元化、立体式、分层次的电子网络公开平台，实现以公开促公正、树公信，以透明保廉洁；加强监狱会见室功能建设，使罪犯亲属通过会见程序办理、监区领导接待、视频文字图片介绍、狱务公开电子查询系统等方式了解监狱公正文明执法情况，把会见室打造成监狱深化狱务公开的窗口，充分展示监狱公正文明执法的良好形象。省局每年组织一次执法督察员巡视活动，邀请党代表、人大代表、政协委员及新闻媒体检查监狱执法活动，特别是减刑、假释、暂予监外执行，探索执法监督员旁听监狱减、假、暂评审会的监督制度，以公开促公正执法。 　　（六）强化检察机关监督，完善同步监督制度 　　法律监督的职权要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督，其作用不仅在于事后纠正错误,更在于对错误结果的预防,要在行为过程中消灭违法之处,避免对社会产生更大的危害。由于对刑罚变更执行的裁决在实际操作中通常是作出即生效执行,有的罪犯已经减去余刑或者被假释,有的罪犯已经出监,如果采取事后监督的方式,检察机关即使发现问题,纠正起来也困难重重。而同步监督有利于检察机关掌握、熟悉刑罚变更执行案件的情况,及时发现问题及时监督纠正,实现最佳的监督效果，也有利于保护监狱执法警察。 　　一是深入罪犯学习、劳动、生活“三大现场”,对罪犯的日计分考核、奖惩评定情况进行监督,对重点罪犯的健康检查、计分考核、行政奖励、年度考核等情况进行重点掌握和监督。同时注意搜集罪犯是否积极履行了民事赔偿义务和罚金、是否求得了被害人的谅解、社会危险性是否降低、再犯的可能性等信息资料,作为发表减刑、假释检察意见的原始材料。二是对病残罪犯的案情、病史、改造表现、病情等在日常工作中进行调查了解,对其中符合保外就医法定条件的罪犯的情况进行重点掌握,以便及时发现刑罚执行机关提请的保外就医案件之中的问题,并有针对性地提出检察意见,坚决杜绝在罪犯保外就医过程中的钱权交易、弄虛作假、徇私舞弊等情况的发生。三是在提请阶段，从列席分监区全体警察对罪犯提请刑罚变更执行的讨论会开始介入,之后对刑罚执行部门对刑罚变更执行的拟提请材料进行审查,并列席监狱减刑假释评审委员会,签署检察意见附卷送法院。四是对监狱与社区矫正机构的衔接工作进行同步监督。对符合社区矫正条件的假释、暂予监外执行罪犯,检察机关要监督交接手续是否严格执行,避免罪犯在交接过程中的脱管失控。