行政审判中的“四大保守”

追根溯源

行政审判中的“四大保守”

蔡小雪

在行政审判江湖中早有“四大保守”的传闻，但“四大保守”为何意思？究竟如何产生？都有谁在“四大保守”之列？清楚的人并不多。让我细细道来。

在行政诉讼中，对行政诉讼的受案范围的争议最大。常常在“哪些行政行为属于行政诉讼的受案范围，哪些行政行为不属于行政诉讼的范围”的问题上争论不休。年轻法官，特别是从大学刚毕业不久的法官，喜欢借鉴发达国家的法学理论，论证那些行政行为属于行政诉讼的受案范围，那些行政行为不属于行政诉讼的受案范围。他们将行政诉讼的受案范围扩的相对较大。在行政审判庭工作比较久的法官却持非常谨慎的态度。即政诉讼法中明确规定，法院可以受理的行政行为，法院予以受理；没有明确规定可以受理的行政行为，一般不予受理。持此种观点的法官，常常被称之为“保守派”。

行政诉讼中的“四大保守”，不是一天形成的，而是在一个漫长地过程中逐步形成的。我记得大概是1992年，时任北京市中级人民法院行政庭庭长王振清，在一次行政审判工作讨论会上，介绍北京市行政审判工作情况中提到，北京是个政治敏感的地区，对法律规定不明确是否属于行政诉讼受案范围的行政行为，在受理前先进行评估，法院是否有能力处理，凡是没有能力处理的，一律不受理。受理后，发现处理不下去的，裁定驳回起诉。我当时还很年轻，思想有点激进，不太同意王振清庭长的观点。可能也是当时年轻法官的普遍心里，觉得法律规定不明确的，属于可受理可不受理的，法院都应当受理。只有行政案件受理多了，行政审判才有地位，才能更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进社会主义法治和民主的进程。

1993年我在起草有关行政诉讼受案范围的司法解释时，将不服国务院和省级人民政府的征收集体土地的决定，属于行政诉讼的受案范围，写进了该解释的条款中。在征求我院相关庭室的意见返回后，我看见研究室主任张懋在该条下面画了一条粗粗的红道，旁边批了一行字：“不要把那些法院审不了，也审不好的案子收进来，庸人自扰。”我在楼道里碰见张懋主任，他叫住我，对我说：“征用土地问题非常复杂，法院判决的方式有限，国务院的手段很多，但时常也都搞不定，法院就能搞定了！我建议你们删去该条规定。”我听后觉得，张主任是否有些过于谨慎，法院收进来，才能想出解决的办法，不要自己限制自己。

相关庭室的意见都反馈回来后，黄杰庭长也主张删去此条规定。他一再说：“法院不是万能的，不能包打天下，不是所有纠纷法院都有能力解决的。征用土地问题非常复杂，既然行政诉讼法没有明确规定，目前法院还是不受理为宜。”之后，河南高院反映两个县的农民因征地补偿纠纷，后演变为大规模群众械斗，造成400多人受伤。法院无法控制局面，向河南省委和省政府反映，最后还是省委和省政府派工作组，做了大量的工作才平息了这场纠纷。河南高院行政庭庭长高树德对我说：“中国的土地制度变化非常大，各个时期的政策都不尽相同，这类纠纷都有其形成的历史渊源，非常复杂。由于时间很久，无法查清，法院的手段有限，难以解决这类纠纷，还是由政府处理为宜。”后来遇到的此类案件多了，个别法院受理后，进入审理阶段是，绝大多数人已搬迁，仅有不到5％以下的人起诉。若撤销该决定，绝大多数人不能再让其搬回来，有可能制造出新的矛盾。由于房地都已拆除或平整，长期土地闲置会造成浪费。为了顾全社会稳定的大局，法院最多判决确认违法。确认违法意味着仍保留征地决定的效力，老百姓打官司与不打一个样。这不是将老百姓耍了么？!由此感受到法院并不能包打天下，必须量力而行，受案范围的扩大必须符合中国的国情，循序渐进地推进。张懋主任、黄杰庭长、王振清庭长的意见是正确的，我将此条规定从司法解释中删除了。之后，凡是遇到行政诉讼法没有明确规定法院应当受理的行政行为，我都得考虑法院受理后，有无能力处理好。没有能力处理好的，一律规定法院不予受理。不禁想起梁启超的“少年中国说”中提到的：“老年人如字典，少年人如戏文。......。”

随着时间的推移，很快进入了21世纪，特别是我国加入了WTO后，学术界和司法界要求法院扩大行政诉讼的受案范围呼声越来越高，最高法行政庭那几年引进的博士、硕士大量增加，他们的思想比较前卫，也都想通过司法解释，扩大行政诉讼的受案范围，快速推进我国社会主义法治和民主的进程。当时，江苏省高级法院对行政复议法第30条第2款应当如何理解的问题请示最高法。庭里讨论时分歧意见很大，年轻法官都主张法院受理省级人民政府的征地决定。我与马永欣主张不受理。为了理清不服省级人民政府和国务院批准的征地决定是否属于行政诉讼的受案范围的问题，我专门到国务院法制办与该办协调司司长青峰一起，查阅了所有立法时的原始档案，原始档案中反映出，立法本意是将省级人民政府和国务院的征地、勘界等行政行为设定为最终裁决，排除在行政诉讼的受案范围之外。其主要原因就是此类行政行为涉及的问题太复杂，司法手段有限，省级人民政府和国务院手段和方法远远多于法院，目前还是由省级人民政府处理为宜。据此，最高法作出批复，省级人民政府的征地行为属于最终裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围。

此后，还遇到一些类似的行政案件，我和马永欣的观点都是坚持不属于行政诉讼的受案范围。王雪梅法官一直支持我和马永欣的观点，最高法的郭修江、梁凤云等法官开始反对，经过一段实践的检验，他们也同意了我们的观点，但老拿我、马永欣、王雪梅“保守”开玩笑。为了凑够四个人，他们又想到这一观点最早是王振清法官提出的，从此在行政审判的江湖中就有传说中的“四大保守”。最高法有我、马永欣两位法官，地方法院有王雪梅和王振清两法官。

今年9月我到四川高院讲课，遇到王雪梅，她现在已是四川高院审委会专职委员，我们谈到此问题时，她和我仍坚持原来的观点。看来我们的初心都未变，只要我们认为是对的，不会因有人说我们“保守”，而改变我们的观点。