我国普惠性幼儿园制度十年发展历程分析

教师培训中心 王老师

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普惠思想来自西方，其本意是包容性（inclusion）。〔1〕普惠既是一个经济概念，也是一个政治概念、伦理概念。从经济意义上看，普惠强调的是要素配置，涉及分配与再分配。从政治意义上看，普惠是一个以公平为核心的政策问题，强调政府的责任，是相对于市场的某种矫正机制。从伦理意义上看，普惠强调人人参与，关注的是权利问题。在2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）中，我国政府首次使用“普惠性民办园”这一概念。2011年北京市学前教育三年行动计划中首次使用“普惠性幼儿园”这一更为广义的概念。自此，我国普惠性幼儿园制度从政策层面走向行动层面。本文聚焦普惠性幼儿园制度的十年发展历程，分析其推进特点，呈现其突出问题，以期为更好地优化与完善我国的普惠性幼儿园制度，推动其实现可持续发展提供参考。

综观我国普惠性幼儿园制度化进程，可以清晰地看出三个阶段性变化。第一阶段是普惠性幼儿园制度的萌芽期（2010），其标志性事件是2010年11月《若干意见》的出台。第二阶段是普惠性幼儿园制度的探索期（2011一2016），其标志性事件是第一期学前教育三年行动计划（2011一2013）和第二期学前教育三年行动计划（2014一2016）的实施。第三阶段是普惠性幼儿园制度的相对成熟期（2017一2020），其标志性事件是第三期学前教育行动计划（2017一2020）的实施以及《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）（以下简称《意见》）、《县域学前教育普及普惠督导管理办法》（2020）的出台。

1.普惠性幼儿园制度的萌芽期：普惠性民办幼儿园概念的出现

2010年是中国学前教育的新元年，这一年发生了三件与学前教育息息相关的大事。第一件是国务院颁布了《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010一2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》第三章提出要“明确政府职责，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”。

第二件是2010年11月国务院常务会议研究部署了发展学前教育的政策措施，指出要按照公益性和普惠性的原则，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，破除体制机制障碍，建立覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。会议还提出要“鼓励社会力量办园，引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务”。这是中央政府在发展学前教育中首次提到公益性、普惠性及普惠性服务。

第三件是《若干意见》的颁布。《若干意见》指出要积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源应当由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。《若干意见》将普惠性民办园定位为“面向大众、收费较低”。根据相关政策参与者的解释，普惠性民办园更多是个临时性说法，是在政府财政实力相对不足前提下解决学前教育资源不足的一种替代性办法。〔2〕在此时期，政府对学前教育的现状定位是资源不足，入园难、入园贵问题突出，还没有将学前教育的问题上升到普惠性资源不足层面。因此，具体的政策举措是追求广覆盖、保基本，从而解决入园难、入园贵问题。

2.普惠性幼儿园制度的探索期：不断扩大普惠性资源

2011一2016年是中国普惠性幼儿园制度的探索期。这六年影响普惠性幼儿园制度发展进程的大事件如下。

第一，以县为单位，以普及学前教育为目标，实施第一期学前教育三年行动计划。例如，《北京市学前教育三年行动计划（2011一2013）》提出，“鼓励支持民办幼儿园的发展，特别是对面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，要采取减免租金、以奖代补等方式引导民办幼儿园提供普惠性服务”。在北京的学前教育三年行动计划中，第一次提出了普惠性幼儿园概念，同时重申了《若干意见》中提出的“采取相应措施引导民办园提供普惠性服务”。

第二，财政部、教育部出台了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教〔2011〕405号）。通知强调了“坚持公益性和普惠性，构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”这一政策目标，提出“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等多种方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性、低收费服务”。中央财政安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，根据各地扶持普惠、低收费民办幼儿园发展的工作实绩给予奖补。通知通过各类财政政策为《若干意见》的落地提供了财政保障。

第三，教育部成立“我国普惠性民办园扶持机制研究”课题组。该课题组在东部、中部、西部、东北部四大地区选择了22个区县开展普惠性民办园扶持机制的探索性研究，重点围绕“政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师”等政策进行试点。在22个区县研究的基础上，课题组2013年向教育部提交了研究总报告，强调有质量、可持续的扶持普惠性民办园的方式应当优先选择“生均公用经费补助”“幼儿教师长期从教津贴”等硬核政策，从而推动了第二期学前教育三年行动计划的实施。

第四，教育部实施“全国学前教育改革实验区项目”，先后在2012年、2016年两次启动国家学前教育改革实验区试点项目，并委托中国学前教育研究会学前教育管理研究专业委员会进行全程督导管理，召开数次现场会，有力地推进了普惠性民办园扶持政策的落地。

第五，以县为单位，以“扩大总量、调整结构、健全机制、提升质量”为目标，实施第二期学前教育三年行动计划。《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（教基二〔2014〕9号）首次将我国学前教育现状描述中的“资源不足”调整为“城乡普惠性资源依然短缺”，提出要“坚持公益普惠，进一步优化学前教育资源配置，公办民办并举，努力提高学前教育公共服务水平，新增资源重点向贫困地区和困难群体倾斜”“初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络……调整资源结构，扩大城乡公办园和普惠性民办园的覆盖面”“积极扶持普惠性民办幼儿园，落实用地、减免税费等优惠政策，多种方式吸引社会力量办园。各地根据普惠性资源布局和幼儿入园需求，认定一批普惠性民办园，通过政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师等方式，支持民办园提供普惠性服务，有条件的地区可参照公办园生均公用经费标准，对普惠性民办园给予适当补贴”。从第二期学前教育三年行动计划的任务描述中可以看出，发展普惠性民办园的政策举措中增加了“培训教师”“参照公办园生均公用经费标准”，有力地推动了全国各地生均公用经费标准的出台。

第六，我国政府自2010年以来参与了多次全球关于学前教育发展的政府间圆桌会议，2015年参与了由联合国教科文组织召开的日中韩文化部长会议，并加入了《2030教育行动框架》，向全世界承诺在中国“实施学前一年要免费，所有儿童在2030年前要获得高质量的保育教育”。

3.普惠性幼儿园制度的相对成熟期：普惠性幼儿园覆盖率的提出

2017一2020年是普惠性幼儿园制度建设不断制度化、体系化的关键时期。这三年有如下五件大事影响了普惠性幼儿园制度建设的进程。

第一，教育部等四部门联合颁布了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基〔2017〕3号）。在第三期学前教育行动计划中仍然坚持前两期行动计划所倡导的“坚持公益普惠，公办民办并举”“增加普惠性资源供给”“发展普惠性幼儿园”。第三期学前教育行动计划进一步强调了“提高公办幼儿园提供普惠性学前教育服务的能力”。这里的“普惠性学前教育”“普惠性学前教育服务”开始成为一个新概念，也是一个新方向。更为重要的是，第三期学前教育行动计划中提出了普惠性幼儿园制度建设转折点的政策导向，即“到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右”。自此，80%的普惠性幼儿园覆盖率既成为政策目标，也成为行动指南。

此外，在第三期学前教育行动计划中强调“各省（市、区）制定普惠性民办幼儿园认定标准，逐年确定一批普惠性民办幼儿园。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展。将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖励和支持的依据，对达不到要求的要限期整改”。这一规定将普惠性民办园政策推进到一个高密度的落实阶段，为后期出台普及普惠督导管理办法提供了政策基础。

第二，国家社会科学基金2018年度重大项目“我国普惠性学前教育公共服务体系建设的路径和机制研究”投标成功。这一招标课题的开展，在一定程度上推进了理论层面普惠性学前教育制度、普惠性幼儿园制度的探索。

第三，国务院2018年11月7日发布了《意见》。《意见》提出了“推进学前教育普及普惠安全优质发展”的目标，再次强化了第三期学前教育行动计划提出的普惠目标。同时，《意见》进一步要求“以县为单位制定幼儿园布局规划，切实把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面”。

为了进一步实现普及普惠的发展目标，《意见》强调“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标。积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求”。这一公办园占比指标的提出为普惠性幼儿园制度的最终实现奠定了制度基础。

第四，《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）指出，“城镇小区配套建设幼儿园是城镇公共服务设施建设的重要内容，是扩大普惠性学前教育资源的重要途径，是保障和改善民生的重要举措”。因此，“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。同时，文件提出了具体的时间路线图，以强化政策的落实。例如，对于已经建成、需要办理移交手续的幼儿园，原则上于2019年6月底前完成；对于需要回收、置换、购置的幼儿园，原则上于2019年9月底前完成等。小区配套幼儿园是城市地区普惠性幼儿园增量的重要来源，小区配套幼儿园整改不到位，可能会整体上影响80%普惠目标的实现。

第五，教育部印发《县域学前教育普及普惠督导评估办法》（教督〔2020〕 1号）。在督导评估的第五条办法中提出，“督导评估的主要内容包括普及普惠水平、政府保障情况、幼儿园保教质量保障情况三个方面”。在第六条办法中提出了三个重要的考核与问责指标，即学前三年毛入园率达到85%；普惠性幼儿园覆盖率达到80%；公办园在园幼儿占比达到50%。督导评估办法的出台与实施将对各地普惠性幼儿园的格局产生重大影响，而问责导向也将激活地方政府的执政智慧，通过各种地方性策略将80%普惠性发展指标逐步落到实处。

纵观我国普惠性幼儿园制度建设的十年历程，此次改革与之前的改革有所不同。一方面，这一轮的改革发生在中国经济快速崛起的关键时期，各项政策的制定很容易受到国际潮流与世界趋势的影响；另一方面，这一轮的改革发生在公众对公平公正普及普惠的各项公共服务的诉求日益高涨的大背景下。政府既要立足世界前沿，又要关照国情需求。

1.国际环境与研究导向：普及普惠是世界各国政府的共同治理目标

社会学家布迪厄认为，特定社会状态下人们的心智结构是特定社会结构的产物。〔3〕我国新一轮的改革发生在全球化背景下，国际惯例、国际潮流会在一定程度上影响中国政府的教育决择。从2001年开始，经济合作与发展组织（OECD）陆续推行了旨在提高普及率的强势开端计划Ⅰ，旨在促进公平的强势开端计划Ⅱ，旨在提升质量的强势开端计划Ⅲ，指向幼小衔接的强势开端计划Ⅳ。2001年，中国成为当时的金砖四国之一。随着金砖国家间的合作不断深化，经济领域的合作逐渐延伸到教育领域中，中国的教育改革也开始有了更多的参照系。

在中国改革决策者不断参与国际组织的政府间圆桌会议，不断加入各种承诺与宣言的过程中，中国社会对学前教育的研究也越来越重视，学前教育研究者的研究成果也不断转化为决策咨询报告，政府越来越多地委托学前教育研究者开展一些课题研究，研究与决策间形成了更具回应性的关系。从某种意义上讲，普惠性幼儿园制度的建设，政府既受国际潮流、民众意愿的影响，也受学前教育相关研究的推动。

2.文化氛围与舆论诉求：普惠经济、普惠金融、普惠福利成为新选择

以普惠、普惠性、普惠性幼儿园、普惠性学前教育为关键词在相关数据库进行检索的过程中发现，2001一2010年，关于普惠的研究较多聚集在普惠金融、普惠经济、普惠福利这些领域。可见，教育领域的普惠导向在一定程度上受经济领域、金融领域、福利领域的影响。换句话说，经济领域的普惠取向进一步营造了一个全面普惠的文化氛围与社会舆论。在2008一2010年有关《规划纲要》的民意调查中，公众关于学前教育的普及普惠诉求是最突出的，普惠经济一方面催生了社会公众对全面普惠的向往，另一方面导引了学前教育的普惠改革方向。

3.价值设定与内涵变迁：从学前教育资源不足到普惠性资源不足

纵观普惠性幼儿园制度的诞生过程，普惠性幼儿园的内涵与价值设定是一个不断变迁和完善的过程。2010年《若干意见》首次提出的普惠性民办园的核心点在于面向大众、收费较低。在实现民办园的普惠性上，政府采取的是有限资金支出、有限政策倾斜等方式。这些政策对于那些收费较低且处于生源不稳定的中低端收费民办园具有一定的吸引力，他们可以借助政府的资金扶持、象征性合作关系来改善办园条件。普惠性民办园最初是作为一个内涵不清、外延不明的临时性概念提出的（魏聪，2019），是针对我国财政实力相对不足、市场需要多元化的特定背景而言的。早期的普惠性民办园政策是指向资源不足的困境的。从二期学前教育三年行动计划开始，政府对我国学前教育总体状况的定位开始从资源不足过渡到普惠性资源不足，其政策的旨向在于如何解决普惠性资源不足。普惠性民办园成为解决普惠性资源不足的重要政策工具之一，发展学前教育成为发展普惠性学前教育，扩大幼儿园成为扩大普惠性幼儿园，实现普及的学前教育目标成为实现普惠的学前教育目标。普惠成为新时代学前教育的最核心关键词。

4.推进逻辑与治理策略：从政策定位、行动计划到实验试点、督导问责

普惠性幼儿园制度建设的十年历程是从政策定位、行动计划到实验试点、督导问责的过程，是一个从模糊到清晰、从观念到行动、从局部试点到整体推进、从中低端普惠性民办园到中高端普惠性民办园的不断扩展的过程。

《若干意见》的蓝图是通过三期学前教育行动计划逐步推进的。三期行动计划既有连续性，也有阶段性，表现出循序渐进的特点。一期行动计划在于广覆盖、保基本，二期行动计划更多强调建机制，三期则更侧重建机制和体系化。在一期、二期、三期学前教育行动计划中，教育部连续推进了两期国家学前教育改革实验区，最大限度地通过试点将创造性制度，特别是普惠性幼儿园的各项制度落地。从2017年的第三期学前教育行动计划开始，普惠目标以及基于普惠目标而进行的督导问责成为各级政府的行动指南。

2010一2020年，我国普惠性幼儿园制度建设取得了巨大进展。截至2019年，我国学前教育毛入园率从2010年的67%上升到83.4%。2018年，普惠性幼儿园覆盖率为73.07%。2019年出台的《北京市普惠幼儿园认定标准》是普惠性幼儿园制度建设的里程碑。在这个文件中，北京市首次提出了普惠性幼儿园的四同标准，即质量相同、价格相同、补助相同，教师待遇相同，最大限度地保障了普惠性幼儿园的发展。然而，北京的政策只是标志着我国普惠性幼儿园制度建设的一个高峰，全国各地的政策差异性还是很大。十年间，我国普惠性幼儿园制度在普及、普惠两个维度都取得了较大进步，但依然存在如下一些瓶颈。

1.普惠性幼儿园保障体系不够完善

公平合理的财政投入制度是影响普惠性幼儿园可持续发展的关键。在北京市的普惠性幼儿园政策中，补贴相同、教师待遇相同是重要的条件，相关补助在一定程度上减缓了普惠性幼儿园之间的财政投入不公平。然而，财政补贴政策不是可持续的制度性投入。我们仍然需要从财政预算与财政投入制度设计的意义上来讨论普惠性幼儿园的财政投入，确保所有普惠性幼儿园，包括教育行政部门办幼儿园、公办性质幼儿园、普惠性民办园、非营利性民办园享受同样的财政投入政策，保障投入公平。要想落实相对公平的普惠性幼儿园扶持政策，在财政投入上就不能将教育行政部门办幼儿园与其他普惠性幼儿园区分开来。

2.普惠性幼儿园教师同工同酬机制有待探索

教师作为提升普惠性幼儿园质量的关键要素，其工资待遇如何实现同工同酬应当成为普惠性幼儿园制度建设的关键之举。然而，普惠性幼儿园教师间的待遇存在一定的差距。这可能是因为不同的普惠性幼儿园归属不同的管理部门，有不同的财政投入主体。从目前全国来看，出台普惠性幼儿园教师扶持政策的省份并不多，普惠性幼儿园教师同工同酬的全国性政策还有待进一步探索。

3.普惠性民办园扶持政策还不健全

在2020年初印发的督导通知中，普惠性民办园不再被界定为面向大众、收费较低的民办园，而是通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式扶持的、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园。在普惠性民办园内涵外延的变迁过程中，政府、举办者的权利义务发生了变化，强化了政府对普惠性民办园的财政经费补助义务，特别是生均公用经费补助。然而，普惠性民办园的扶持政策在很多地区尚未完全落实，举办者尚未完全获得与公办园同等的生均公用经费补助的权利。当举办者的权利无限小而责任无限大时，其转普积极性就会大打折扣，进而影响我国普惠性幼儿园制度建设的质量。

1.将普惠性幼儿园纳入基本公共服务

普惠性幼儿园是面向社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，〔4〕其基本特征是由政府举办或接受政府委托，获得财政性教育经费支持、接受政府限价与监督管理、机构性质为非营利性的幼儿园，包括公办幼儿园（含公办性质幼儿园）和民办普惠性幼儿园。普惠性幼儿园是普惠性学前教育公共服务的基本供给途径。刘焱认为，当前我国普惠性学前教育发展主要面临四重困境，即普惠性学前教育资源不足、家庭分担成本比例高、教育不够公平、公办幼儿园财政拨款制度不合理。〔5〕针对普惠性学前教育面临的困境，应当尽快把普惠性幼儿园纳入基本公共服务范畴，制定普惠性幼儿园基本公共服务的供给标准，统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展，加快推进普惠性学前教育的发展，让更多的幼儿与家庭享受公平而有质量的学前教育。

当下，我国学前教育的发展有三种不同的公共服务类型：面向贫困家庭、残疾儿童的基本公共服务，面向普惠性幼儿园的非基本公共服务，面向营利性幼儿园的营利性服务。2019 年颁布的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》将普惠性学前教育与增加托育服务有效供给等 11 个项目作为非基本公共服务项，实际上是在国家层面明确了普惠性学前教育非基本公共服务的属性定位。然而，将学前教育定位于非基本公共服务会模糊各级政府的责任边界，会给学前教育的发展带来一些困难。建议将普惠性学前教育纳入基本公共服务清单，才能明确各级政府财政事权和支出责任，形成政府责任的刚性约束机制。

2.建立普惠性幼儿园一体化财政投入制度

从中国现实需求来看，应当建立面向所有普惠性幼儿园的一体化财政投入制度，打通公办幼儿园与普惠性幼儿园财政间的壁垒，通过生均财政拨款制度实现财政公平，努力办好每一所普惠性幼儿园。从操作层面上来说，各地政府要根据当地的实际情况，在确定普惠性幼儿园质量标准的基础上，核算普惠性幼儿园的生均成本和收费标准，确保财政性教育经费投入和家长成本分担的公平性，逐步消除公办幼儿园和其他普惠性幼儿园在收费标准和财政投入上的差距。

3.建立普惠性幼儿园一体化教师同工同酬制度

普惠分为三个层次，即资源配置普惠，收入分配普惠，再分配普惠。〔6〕对于所有普惠性幼儿园教师而言，同工同酬是其共同的愿景，也是其教师职业认同感的基本来源。在督导通知中，重点督导的只是教师工资待遇有保障，包括落实公办园教师工资待遇保障政策，确保教师工资及时足额发放、同工同酬；参照公办园教师工资收入水平，合理确定民办园相应教师工资收入。通知中仍然存在着公办园教师与民办园教师的区别，而不是用普惠性幼儿园教师来统称。普惠性幼儿园一体化，需要的不仅是幼儿园名称、教师称谓的一体化，更需要财政投入的一体化、教师收入的一体化、幼儿发展质量的一体化。