历史丨郡县制起源与发展

尚凝寒

历史 |郡县制的起源与发展

0.古人对郡、县二字的解释

《尔雅》：“郡，通窘，频仍、重复。《诗经·小雅·正月》：‘终其永怀，又窘阴雨。’”

《说文解字》：“郡，周制：天子地方千里，分为百县，县有四郡。故《春秋（左）传》曰：‘上大夫受郡。’是也。至秦初置三十六郡，以监其县。从邑，君声。渠运切。”

“县，系也。从系持郻（无抱耳旁）。胡涓切。”（县字的左边象形倒挂的人头，右边是个系字。）

《释名》：“县，县（悬）也，县（悬）系于郡也。”

《尔雅》成书于战国至两汉之间，作者不详，见于《汉书·艺文志》；《释名》为东汉刘熙所作，刘熙曾对“尔雅”作出解释；《说文》略早于《释名》，东汉许慎所作。

县本是悬的古字，小篆中无悬字，隶书、楷书中始有悬字。五代至北宋的徐铉、徐锴兄弟解注《说文》：“此本是县挂之县，借为州县之县。今俗加心，别作悬，义无所取。”

清朱骏声、段玉裁对《说文》的注解：“古者县大郡小，秦以后郡大县小。”“周时县大郡小。至秦始皇兼天下，初置三十六郡以监县耳。”

1. 西周设县郡制

《周礼》：“县系于遂。”“遂人掌邦之野。以土地之图经田野，造县鄙，形体之法。五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂。”

根据《周礼》的记载，遂人掌县，县为邦之野。一县分五鄙、百里，故今日仍有鄙人、下里巴人之说。一里有二十五户，故一县有两千五百户，约万人。百县有百万人，这并非不可能。

今人推算西周之初全国总人口约在五百万至六百万之间，而周王朝的邦内人口约有百万也说得过去。推测的依据是春秋五霸及战国七雄人口都在百万左右。商王朝末年时，军队已有十几万人，商纣王的奴隶军就多达十七万人。武王伐纣时，周军约五万人，估算周人约有四五十万人。灭商之后归附者众，周人估计超过五十万人。

西周建立后，以王畿为中心，把“普天之下，莫非王土”的天下按远近、亲疏划为五服——类似今天北京的五环。五服分别是甸服、侯服、宾服、要服、荒服。周邦为王畿与甸服，内有官员的封地及公民——国人、鄙人的井田；侯服主要是公、侯的封地，公、侯封地为百里；宾服主要是伯、子、男的封地，这些伯、子、男多是臣服于周王国的，伯的封地七十里，子、男的封地五十里；要服是蛮夷之地；荒服是戎狄之地。

周代一里约为415.8米。邦外侯服、宾服中，诸侯的封地外还有许多未封之地，这些未封之地也都属于周王朝所有。但实际上这些土地后来都被各诸侯国抢占了——随着周王朝统治力的削弱。

按周礼规定：甸服内的公爵及百官要向天子的父祖进献祭品，每日一次——曰“日祭”；侯服内的公、侯要向天子的曾祖、高祖进献祭品，每月一次——曰“月祀”；宾服内的伯、子、男要向天子的远祖进献祭品，每季一次——曰“时享”；要服的蛮夷首领每年进贡一次——曰“岁贡”；荒服的戎狄首领一生中只需朝见一次——曰“终王”。

都城（国）之外，王畿（邦内）千里，设百县。周设百县，见于《礼记·月令》《商君书·垦令》《吕氏春秋·仲夏》。

一县设四郡掌管百里，如同周王室设四监掌管百县。四监、四郡，大概就是依东、南、西、北来划分。郡的本义是频仍、重复，也就是说四郡的模式是一模一样的。

若周邦果真方圆千里，分为百县，则一县之地方百里；一县分为百里，则一里之地方十里。十里之地的一个里养25户人家，足够。

根据周代的井田制，周王室约占有九分之一的井田，其余为公民即国人、鄙人的土地。除去一些官员的封地（《左传》称“上大夫授县，下大夫授郡），周王室的土地约占十分之一（假设王畿内封地为十分之一）。虽然拥有如此众多的土地，但周王室需要庞大的军费开支及财政开支，这些田地还不足够。至周厉王时，因为征缴山林湖泽之税引发“国人暴动”，周厉王逃走，周厉王的儿子全被杀死，只有最小的王子姬静被召公藏起来，召公用自己的儿子替代王子静送死。从“国人暴动”后实行“周召共和”，中国历史有了确切的纪年——这一年被称为“共和元年”。

那么，周邦的县郡制为什么没有在诸侯中推广？这是因为，诸侯的封地名义上都不能超过百里（或七十里、五十里），也就是不超过周邦一个县的大小，怎么能够实行县郡制？故此，在西周灭亡前，虽然许多诸侯国如晋、齐、鲁、卫、宋、陈、蔡、燕等暗地里扩大许多倍领土，但没有一国敢于设县设郡。

2. 楚武王设县

楚虽然在周成王时被封为子男之国，然而封地不过五十里。立国时穷得连祭天用的太牢都没有，只好去鄀国盗牛。但是楚国是一个疯狂扩张的国家，这引起周王朝的极为不满，周昭王就曾讨伐楚国，死于汉水。

楚国以地远，干脆以蛮夷自居，从不朝贡。周夷王时，熊渠自立为王，并将其三个儿子都封为王。周厉王时，熊渠怕厉王讨伐楚国，去掉了王号。

楚国到了武王熊通时真正强大起来。熊通在位五十一年，一直南征北战，并立三军。其在位第三十七年，自立为武王，从此楚国国君都称王，与周天子平起平坐。

楚国自熊通开始，先后灭掉了五十多个国家。熊通称王后更加疯狂，几次征伐汉水流域最强大的两个国家申国、随国，并灭掉了权国、罗国，同时营建郢都。申国本是被周宣王迁到汉水的，目的就是作为汉阳诸姬的首领以防备楚国。后来因为周幽王废申后、太子之故，申国联合南阳曾国以及犬戎、姜氏之戎灭了西周。周平王迁都雒邑后，申国不能说不强大；曾国南迁至湖北占据铜绿山铜矿资源后也更强大，并改称随国。但是申国、随国都不是楚国的对手，周平王还得派王师驻守申国、吕国协助抗楚。

权国约亡于公元前698年至前691年之间。权国灭亡后，楚武王始设县，将权国之地改为权县，治理一县的长官称县尹或县公。

楚文王即位初年，迁都于郢，第二年，假邓灭申。灭申之后，置申县，这一年是公元前688年。公元前682年，楚灭息，置息县，随即在申、息之间筑负函城。负函城是楚国最大的军事重镇，目标直指春秋小霸王郑国。灭申、吕之后，楚国在南阳盆地外围筑方城山——中国最早的长城。方城（山）是防御性质的，主要是防范晋国。负函城是进攻性质的，目标是中原诸国。

熊通称王前，楚国已立国三百多年，疆域虽然也不小，但贵族众多，这些贵族占有大量私田与奴隶。楚武王设县，县内土地及自耕民都归国家管理，能有效提高国家的财政收入及方便征兵。申县、息县设置后，产生了著名的“申息之师”，负函城由左司马驻守，以指挥申息之师作战。

特别值得一提的是，息县自设立后，至今历2700年，县名未变，号为“天下第一县”或“中华第一县”。权县、申县虽先，但已不存。

今人依历史资料，整理出楚国曾灭国设县多达四十多个，分别是：权、卢戎、郧、申、息、缯、应、邓、厉、贰、西蓼、州、谷、绞、西黄、弦、黄、英、氏、蒋、皖、夔、道、柏、房、轸、江、六、东蓼、舒、宗、吕、庸、麋、舒蓼、州来、萧、舒庸、舒鸠、养、不羹、赖、唐、顿等。其中，申、息、弦、黄、蒋、江、东蓼、赖都在我的家乡豫南信阳。

楚灭越国后，占有了吴越之地，设县更多。战国四公子之一的楚相春申君曾受封淮北十二县，分别是：相、桎、扶阳、梧、箫、竹邑、蕲、取虑、僮、徐、下相、沛。

楚国设县后，其他大国也有设县的，一般都是设在边境之地，取孤悬于外之意。

1. 战国时魏、楚设郡县制

吴起，不仅是一位著名的军事家，同时也是一位著名的政治家。战国时设郡管县或与吴起有关。史载最早的大郡是魏国的西河郡、上郡，其次是楚国的宛郡（南阳郡）。

公元前409年，吴起攻取秦国河西地区的临晋、元里，并增修此二城。次年，攻秦至郑、洛阴、合阳，尽取秦之河西地，遂置西河郡，任西河郡守。

虽然，春秋时期秦、晋、赵、吴都有郡，但这一时期仍沿袭周制，郡比县小，但郡与县没有隶属关系。吴起为西河郡守时，郡始比县大，且郡管县，郡县制从此诞生。楚国设郡缘于吴起跑到楚国，把他在魏国那一套成功的治郡经验搬来，作为变法的一部分。公元前385年，楚悼王设宛郡。

虽然，吴起在楚国变法因楚悼王之死而夭折了，但也不算完全失败。一方面他让楚国陪葬了七十多位贵族，动摇了楚国的奴隶主政治，另一方面郡县制以及许多变法中的有利因素也被楚国继承下来。

虽然，楚国县尹是军政一把抓，但偏重于政。尹的本义是治，即治理。而郡的长官为郡守，偏重于军。郡守为武官，郡内有常备军。楚国令尹常替代大司马指挥军队，但县尹一般不指挥军队，除非其同时兼司马一职。

楚国为什么最先设宛郡？因为宛郡属地是最先建县之地，也是最重要的军事基地。郡的主要作用就是以军事目的统管县，以加强武备。宛郡的军事重镇负函城，在战国初期已扩建并改名城阳城，曾有“三公子守城”，可见其重要性，同时方城山也是防范晋国的屏障。至战国末年，各国郡县的设立已很普遍，都是采用“吴起模式”，以郡管县，武官掌郡。

郡是在县的基础上设置的，自然也都是孤悬于外，比较典型的有韩国上党郡。楚国幅员辽阔，县多，郡也多，有江东郡、会稽郡、汉中郡、黔中郡、巫郡、巴郡、洞庭郡、上庸郡等。

公元前250年，楚相春申君请求改封江东，并将其原先封地淮北十二县献出，请考烈王设郡，但史书未载其郡名。

公元前330年，秦国攻取魏国西河郡后，秦惠文王废除了该郡。但到了秦昭襄王时，白起攻占楚国多个郡后，不仅没有废除原来郡县制，并且还将楚郢都改为南郡，将宛郡改名南阳郡。

4.秦郡县制之后的行政建制

秦统一六国后，将全国划分为三十六郡，设郡守，郡下设县，设县令。

汉武帝时，建立部刺史监察制度。由于十三个监察区用古代州名，故当时将监察区俗称为州。这就有了州郡制。

隋文帝开皇三年（583），罢天下诸郡，以州统县，为州县制，州郡制遂废。隋炀帝大业三年（607），又改州为郡，实行郡县制。

唐高祖武德元年（618），复州废郡。唐玄宗天宝元年（742），改州为郡，不久又改回州县制。

宋代，实行州（府、军、监）、县二级制。同时在地方设路，路是直辖于中央并高于府、州、军、监的一级监察区。。

元代比较混乱，主要以省、府、州、县四级行政建制为主，此外还有省、路、府、州、县五级制和省、州、县三级制。总之是在州县制上多了省级行政。

明代，实行省（承宣布政使司）、府、州、县四级或省、州、县三级行政建制。

清代，实行省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级行政建制。省府之间另设道员。

中华人民共和国，实行省县乡三级行政建制，。省县之间另设市。

需要指出的是，无论是“行政村”还是“建制村”的概念都是不准确的，其概念就是“村”，只有乡一级以上才有行政，才有建制。中华人民共和国成立初期曾有行政村，公社化运动中改为生产大队，不再为行政建制。村下设村民组。在传统习俗及口语中，“村”常被当作“自然村”概念，有村庄、村子之意，故许多公文中都将村写作行政村或建制村以示区别。因此我个人建议，在书面行文中应将村写作自治村。

余长城2021.4.2