基层治理体系和治理能力现代化研究

张永志

建好用好人大代表活动室 推进基层治理体系和治理能力现代化 南安市人大常委会课题组  习近平总书记关于治国理政的理论和实践，关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以及《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，回答了在国家制度和治理体系上应当“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，并作出了顶层设计和全面部署，也使我们对基层治理的认识升华到了一个新的高度、新的视野、新的水平。 党的十九届四中全会的这一《决定》，聚焦支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，从十三个方面作出部署安排。其中有两个方面与人大制度、人大工作直接相关，其他十一个方面的制度建设任务，大部分也需要通过人大制度、人大工作予以支持和保障。这是因为，人民代表大会制度是国家的政体、政权组织形式，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度安排。 进入新时代，如何做好地方人大工作，推动基层治理的相关工作依照人民代表大会制度展开，把顶层设计的制度优势真正转化为基层治理效能，推进基层治理体系和治理能力现代化？这是摆在地方各级人大面前的重要课题。 南安市人大坚持以人民为中心，以建好用好代表活动室为“支点”，更好发挥代表的“两个主体”（人大工作主体、基层治理主体）作用，推动人大制度与人大工作在基层的实践创新，以法治思维、法治方式构建新型的基层治理体系，通过代表履职、人大工作和人大制度的运行，发挥了党的领导、人民当家作主、依法治国等多方面的显著优势，彰显了人大制度与人大工作在基层治理现代化进程中的作用，增强了基层广大干部群众的制度自信。 一、深化学习研究，理清基层治理新思路 党的十八大以来，南安市人大深入学习研究、宣传贯彻习近平总书记关于治国理政的理论、关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，在学懂、弄通、做实上下真功夫。总书记指出：国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，中国共产党人找到了答案。1949年9月，具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告，新中国实行人民代表大会制度。1954年9月，第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》都明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 国家政权组织形式以人民代表大会来命名，表明了人民代表大会是国家根本政治制度的基础和核心。宪法规定，国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 总书记指出，中国特色社会主义制度最突出的优势：一是坚持党的领导的优势，能够使国家始终沿着正确方向稳步前进；二是保证人民当家作主的优势，能够有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力；三是坚持全面依法治国的优势，确保党和国家长治久安；四是实行民主集中制的优势，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端。 作为国家政权组织形式，作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，人民代表大会制度不仅是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，而且对整个国家治理体系和治理能力起支撑作用；人民代表大会制度不仅具备了中国特色社会主义制度最突出的四大显著优势，而且具备了把党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通，实现这三者有机统一的巨大优势和作用。 根据党的十九届四中全会的《决定》，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。 这是一项宏伟的系统工程。具体落实到地方人大工作，就是要在党中央的集中统一领导下，把人民代表大会制度坚持好、完善好、执行好，监督推动基层治理的相关工作和活动依照人民代表大会制度展开，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把国家制度和治理体系具有的多方面的显著优势真正发挥出来，推进基层治理体系和治理能力的现代化。 二、建好代表活动室，打造基层治理新平台 基层治理体系和治理能力，都离不开基层治理的主体。根据宪法法律规定，人民是国家和社会的主人。依照总书记的要求，人大代表是人民代表大会的组成人员，要忠实代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力。各级党委和国家机关都要坚持以人民为中心，尊重代表的主体地位和权利。宪法和地方组织法还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；地方各级人大讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。由此可见，人民群众、人大代表是基层治理的重要主体。 人大代表来自各个方面、各条战线，各有所长、人才荟萃，又在工作生活中广泛联系人民群众，忠实代表人民，是国家机关及其工作人员与人民群众之间的桥梁和纽带。尊重代表的主体地位，就是尊重人民群众的主体地位。服务代表、受代表监督，就是服务人民、受人民监督。支持和保障代表依法履职，就是在保证和发展人民当家作主。 人大代表不仅是基层治理的重要主体，也是人大工作的主体。每年一次的人大会议，是代表发挥主体作用的重要平台。为了让代表在闭会期间也能够发挥主体作用，南安市人大积极推进代表活动室建设，从2013年到2020年，经历了试点推广、规范提升、创新发展三个阶段。 （一）试点推广。从2013开始，南安市人大每年年初都制定代表小组年度活动计划，指导各个代表小组围绕“五个南安”建设，创新活动形式，丰富活动内容，开展“五个一”活动（每季度至少组织一次履职学习，进行一次视察、检查或调研；每位代表每年至少深入选区联系一次选民，为人民群众提一件好建议，办一件实事、好事）。 2014年，南安市人大在官桥镇等5个镇（街道）试点设立代表联络室。2015年在全市26个乡镇（街道）进行推广，实现全覆盖。联络室做到“五个有”（有场所、有牌子、有制度、有机构和人员、有经费），负责组织代表开展“五个一”活动，对代表履职情况进行记录、核实和统计。 实践表明，联络室的设立，是发挥代表主体作用的关键一招。上一届（2012年至2016年），南安市人大代表在会议期间提出建议1089件，闭会期间提出建议418件，为群众办实事、好事2572件，捐赠公益事业8637万元，参与诉讼调解3978人次，调解案件3762件，化解了大量社会矛盾。 （二）规范提升。2017年，官桥镇代表联络室率先在“五个有”基础上新增“有运作、有建档、有实效”，并把“五个一”拓展为“八个一”活动（见备注）。2017年9月13日，省人大常委会深入到官桥镇代表联络室和官桥第一小学检查指导，充分肯定了官桥镇代表联络室的经验。 不久，泉州市人大常委会党组出台《关于推进闽常办综[2017]79号文件贯彻落实的意见》，对代表履职平台建设进行规范（把“联络室”改称“活动室”，把“五个有”规范为“八有、八制度”），并于2017年11月3日在官桥镇召开全市人大代表工作座谈会。 南安市人大随即召开现场交流会，以官桥镇代表活动室建设为范本，高标准推进代表履职平台建设。全市26个乡镇（街道）全部按照“八有、八制度、八个一”要求建立活动室，同时启用“福建省三级人大代表履职服务平台”。 （三）创新发展。2018年，在实现活动室镇级全覆盖的基础上，积极推动平台建设向基层一线延伸，出台《村级（片区、片组）履职平台建设规范》。在推进区域性平台的同时，探索设立了3个特色平台：光电信息产业基地、闽南科技学院、四季家园住宅小区代表活动室。 2019年，针对代表活动室工作开展不平衡，代表履职从整体上看还不充分，南安市人大制定实施《活动室管理规范》、《代表履职量化考评制度》，从硬件设施、制度建设、内业档案、组织活动、履职成效等方面，规范代表活动室的建设、管理和运行，加强代表履职的服务保障、管理监督，力促乡镇人大主席团组织责任和代表主体责任的落实。 考虑到代表履职的差异性，南安市人大根据代表的专长、兴趣，按照专业、行业来划分代表小组，配套设立专业平台。已先后设立了医疗卫生行业、教育系统、文化系统、小区治理、机械行业、陶瓷行业等6个活动室，正在筹建装备制造业、石材行业、港航行业、水暖卫浴阀门行业等4个活动室。 截至目前，南安市已建代表履职平台共99个，形成了全市一盘棋、市镇村三级联动、区域性与专业性互补、线上线下结合的平台体系（详见《代表履职平台一览表》）。全市2名全国人大代表、12名省人大代表、85名泉州市人大代表、401名南安市人大代表分别进入县级“代表之家”和镇级活动室参加履职。其中，有123名省市县三级代表，除了在镇级活动室，还在专业平台、特色平台参加履职（今后将达到183名）。此外，1700多名乡镇人大代表，分别进入村级（片区、片组）活动室参加履职，其中，主席团成员还参加了镇级活动室组织的履职活动。 这些平台具有鲜明的特色：一是，设立在基层一线，分布在全市各个乡镇、街道（26个，实现了全覆盖），并延伸到乡村、社区、小区、学校（高校、中学）、医院、博物馆、产业基地（工业园区）、行业协会，便于代表参与活动，老百姓也看得见、可参与、用得上、感受得到，相当于“代表机关、工作机关”在基层的有机延伸。二是，这些平台嵌入了多项创新制度，从一开始的“五个有、五个一”，发展为“八有、八制度、八个一”，到现在整合为《活动室管理规范》《代表履职管理量化考评制度》，使代表与人民群众的联系更加密切，代表的履职更接地气、更聚人气。三是，这些平台有“两个主体”，既是“代表之家”，也是“选民群众之家”；既是代表作为人大工作主体，联系群众、依法履职的平台，也是代表及人民群众作为基层治理主体，广泛、深入参与基层治理的新平台和新载体。 三、用好代表活动室，构建基层治理新体系 基层治理的主体，除了人民群众、人大代表，还有地方各级党委和国家机关。代表法规定，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。总书记强调，各级党委和国家机关要尊重人大代表的主体地位和权利。总书记指出，各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。 近几年来，南安市人大认真贯彻总书记的要求，在历届的工作基础上，通过分布在基层一线、各个领域的代表活动室，创新形式、丰富内涵、拓展外延、加大力度、提升实效，把“双联”活动做得更深、更细、更实、更广，做到真联系，取得真效果，做出了南安的品牌和特色： （一）“八个一”引来源头活水。通过灵活运用“八个一”活动形式，各级代表日益密切了与群众的联系，也加强了上下级代表之间的交流，为代表履职引来了源头活水，提高了履职质量。最近三年，南安市人大代表共提出建议1242件（其中闭会期间建议328件、优秀建议116件，详见附表）；在泉州市人大会议期间，南安团代表共提出建议292件，其中7件被泉州市人大常委会列为重点督办件；对不需要以代表建议提出的，而群众又比较关心的民生“小事”，就以“微建议”的形式提出并跟踪督促，努力让老百姓的操心事、烦心事、揪心事变成暖心事。 （二）“三举措”提高办理质量。除了采取重点督办、满意度测评等传统的督办抓手，南安市人大创新推出三项督办举措：一是，每年5月（2020年改为7月），市人大常委会分片到26个镇级活动室，走访联系人大代表，除了征求代表在闭会期间的建议，还听取代表对会议期间建议办理情况的意见，并将代表不满意件、基本满意件反馈给“一府一委两院”，交承办单位重新办理，最近三年不满意件共32件、基本满意件共86件；二是，对年度内没有办结的建议，建立专门的台账，进行跨年度跟踪督办；对代表多人或多次提出的建议进行梳理归类，经主任会议研究后，交承办单位作为“内部重点办理件”，最近三年共确定了56件；三是，对需要上级才能解决的问题，及时组织省、泉州市人大代表深入调研，精心准备审议发言和代表建议，提高审议水平和建议内容的质量，引起上级重视，推动这些问题的解决。 （三）“两见面”强化双向互动。南安市人大积极协调和推动“一府一委两院”及其工作人员到代表活动室与代表进行联系沟通，通报工作情况，提供信息资料，充分听取意见。从2018年起，要求各承办单位与人大代表进行“两见面”的地点统一安排在代表所在乡镇（街道）代表活动室。截止目前，共有195个（次）承办单位的分管领导（或主要领导）带领经办人员，到代表活动室与1764件（分解后）建议的领衔代表、附议代表及乡镇人大主席（街道人大工委主任）见面沟通。 （四）“多平台”联动提升实效。代表发挥主体作用的平台，除了人大会议、代表活动室，还有人大常委会会议、主任会议、人大常委会与“一府一委两院”工作联席会等。南安市人大逐步扩大代表对人大常委会及专门委员会工作的参与，并建立人大常委会与“一府两院”领导班子联席会制度。对代表活动室这个平台反映上来的群众意见要求、代表议案建议认真进行筛选，纳入人大常委会会议、主任会议、专门委员会会议、人大常委会与“一府两院”领导班子联席会的议程，以及人大常委会的视察调研内容，形成共识和合力，推动重点难点热点问题的解决。 通过这些更有深度、高度、广度，更具特色和实效的“双联”活动，南安市人大在同级党委的领导下，以宪法法律规定的权力运行设计理念，把党委决策、人大决定和监督、政府执行、公众参与贯穿起来，用法治的思维和法治的方式，规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、“一府一委两院”的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，构建了新型的基层治理体系，不仅增强了基层人大工作的生机活力，而且打通了党的领导、人民当家作主、依法治国，把这三者有机统一起来，激发了代表和人民群众作为基层治理重要主体的积极性、创造力，为基层治理注入了新的强大动力。 除了在面上铺开统一“规定动作”，南安市人大还注重典型引路，重点培育了官桥镇、丰州镇、省新镇、旭山片区、诗南村、闽南科技学院、四季家园（小区治理）、光电信息产业基地、机械行业、陶瓷行业、医疗卫生行业、教育系统、文化系统等活动室示范点，指导这些活动室根据各自实际，发挥履职代表的专长和优势，结合选民群众的利益诉求，确定各自的工作重点和活动形式（“自选动作”），使各类活动室各具特色、亮点纷呈、富有成效，更充分、更形象地展现了代表活动室在推进基层治理体系和治理能力现代化中的作用。 2017年以来，南安市人大的代表工作得到了各级的充分肯定。代表履职量化考评制度及特色平台、专业平台建设得到多位省人大常委会领导的肯定和批示。四季家园代表活动室作为6个发言单位之一，在全省“地方人大工作与时俱进”专题研讨会上做经验介绍（《小区治理的人大视角与路径》）。因与代表活动室工作相得益彰，南安市乡镇人大工作经验在全省乡镇人大工作推进会做典型交流。泉州市人大先后在南安市召开了全市代表工作座谈会、活动室建设现场推进会，推广南安代表工作经验。南安市委大力推广人大代表活动室建设经验，并拓展到党代表、政协委员，在全市设立15个试点，作为落实“强基促稳”三年行动的具体举措。全国人大机关刊物《中国人大》以《康美镇：高校里的代表活动室》和《南安代表工作“成长记”》为题进行专题报道。 四、坚定制度自信，迈上基层治理新征途  潮平两岸阔，风正一帆悬。今后，南安市人大将以习近平总书记关于治国理政的理论和实践，以及关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，继续升华对基层治理的认识，尊重和发挥代表的“两个主体”（人大工作主体、基层治理主体）地位和作用，全面做好地方人大决定重大事项、选举任免、工作监督、法律监督等各项工作，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进基层治理体系和治理能力现代化贡献人大智慧和力量。 （一）强化思想引领，建设政治机关。人大是政治机关，人大代表是政治职务。习近平总书记要求，每一位人大代表都要站稳政治立场，增强政治观念、法治观念、群众观念。在基层治理体系和治理能力现代化进程中，各级代表要重点学好、用好《习近平谈治国理政》，体悟总书记治国理政的理论和实践，感受蕴含其中的思想风范，领会精髓要义，紧密联系实际，做到学思用贯通、知信行统一。要提高政治能力、强化政治担当，把学习成效转化为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的具体行动。要带头尊法学法守法用法，做依法治国的倡导者、实践者、维护者，善于运用法治思维、法治方式，保障人民权益，协调利益关系，增进民生福祉。 （二）狠抓队伍建设，提高治理能力。按照习近平总书记关于代表工作的思想观点，以及党中央关于加强和改进代表工作的要求，进一步明确职责分工，从严格人选标准和条件、改进推荐提名、完善组织考察、强化监督管理等方面，抓好有关法律政策的贯彻执行，抓好《代表履职量化考评制度》的完善实施，切实解决“动力不足不愿为、担当不足不敢为、能力不足不会为、修养不足乱作为”等问题，努力建设一支德才兼备、代表性强、结构合理、服务人民、履职水平高的代表队伍，以充分发挥代表的“两个主体”作用、全面提升基层治理能力。 （三）做实“双联”工作，完善治理体系。健全、完善的基层治理体系，既应该明确规定治理的主体，又能够科学规范治理主体之间的关系。按照国家政权组织形式，各级人大代表一头连着人民群众，一头连着国家机关。既是基层治理的重要主体，又与其他主体有着密切的联系，在基层治理体系中起着重要的作用。实践证明，把“双联”工作做深、做细、做广、做实，是发挥代表作用、完善治理体系的基础工作和有效抓手。要坚持以人民为中心，通过“八有、八制度、八个一”，强化监督管理、服务保障，密切代表与人民群众的联系，推动代表履职从“反映民意、为民解忧、改善民生、开发民智、引导民风”等方面有序展开，发挥好代表的模范带头和桥梁纽带作用，忠实代表广大群众的利益和要求。要把“人民对美好生活的向往”作为共同目标，密切人大常委会、乡镇人大主席团与各级代表的联系，加强各级代表与“一府一委两院”的沟通，发挥好代表参与决策、监督支持的作用。要按照民主集中制的原则，规范人大与“一府一委两院”之间的关系，健全基层治理体系，在同级党委领导下，加强工作协调，形成整体合力，优质高效地推进重点工作、办好代表建议、解决民生问题，达到代表满意、群众满意、党委满意。 （四）建好用好平台，扩大有序参与。推动代表活动室与乡镇人大工作相互促进、融合发展。指导督促各乡镇（街道）合理划分片区，按照《活动室管理规范》，积极推进片区活动室建设，争取早日实现片区全覆盖，并依托镇级和片区活动室，强化各级人大代表与选民群众之间的“网格化”联系。抓紧完成装备制造业、石材行业、港航行业、水暖卫浴阀门行业等专业活动室建设，依托专业平台和特色平台，加强与各行业协会、各方面人才的联系，使代表履职更精准地聚焦产业转型升级、社会民生补短板和基层治理的需求。积极扩大“一府一委两院”、基层干部和广大选民群众对代表活动室的有序参与，把代表活动室打造成为真正的“代表之家”“选民之家”，成为基层治理的平台载体和前沿阵地。 备注：一、“八有”：有场所、有挂牌、有人员、有经费、有制度、有运作、有记录和建档、有成效。二、“八制度”：活动室工作职责、代表联系群众工作制度、代表学习培训制度、代表视察调研和工作评议制度、代表履职登记制度、代表履职报告制度、代表履职公开和宣传制度、代表履职请假制度。三、“八个一”活动：每周一联系：活动室实行全工作日开放，配备专职人员值班，并每星期安排1至2次联系群众活动，泉州、南安两级人大代表及乡镇人大主席团成员轮流到活动室值班，对群众反映的情况、问题进行认真记录。每周一联系还可以采取“线下+线上”、“请进来+走出去”等灵活多样的方式。每月一交流：活动室每个月月底召集代表进行一次交流，交流的形式可以是召开座谈会，也可以通过微信群等其他形式进行交流，内容主要是当月代表接待群众等履职情况。每季度一学习、一调研：活动室每季度组织代表进行一次履职学习，开展一次调研（或者工作评议、视察、主题活动等）。每年一述职：活动室每年组织一次代表述职活动。县乡两级代表分批回原选区向选民述职，在本届任期内每人回原选区向选民述职至少一次。泉州级代表在本届任期内应向原选举单位报告一次履职情况。每人联系一选区：县乡两级代表每人要负责联系一个选区（一般是原选区），泉州级代表每人负责联系一个行政村。代表每季度至少一次回选区（或者行政村）联系选民。“每人联系一选区”可以结合“每周一联系”进行。每年一建议、一实事：代表每人每年至少要提一件建议、批评和意见，为人民群众办一件实事、好事。   参考文献1.《习近平：在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》 来源：《求是》。2.《习近平谈治国理政》第一、二、三卷。3.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》来源：新华社北京11月5日电 4.《中国人大》2018年第20、22期，2019年第15、21期。5.《大道之行——中国共产党与中国社会主义》中国人民大学出版社，2015年2月版。6.《2019年地方人大工作与时俱进专题研讨论文集》。