履职管理的实践与思考

张永志

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履职管理的实践与思考

——以南安市为例

南安市人大常委会课题组

人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。代表依法履职，是为了保证和发展人民当家作主。代表的地位、性质和优势、作用，均须通过代表依法履职，才能得以实现和发挥。围绕代表履职，有两方面、四项工作：一是服务和保障，二是监督与管理，共同组成一个有机的整体，就像一枚硬币的两面，都是为了加强和改进代表履职。其中，履职管理这一项，起步比较晚，是一块“短板”。党的十八大以来，南安市人大坚持系统思维，致力于“补短板、强管理”，积极探索创新，不仅强化了管理监督，也提高了服务保障水平，更好地发挥了代表的优势和作用。

一、法律政策的精神

2012年12月4日，中共中央政治局会议审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。2014年12月，习近平总书记和党中央正式提出“四个全面”战略布局。在此大背景下，代表工作的一系列法律政策相继出台。

1.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（1992年4月3日第七届全国人大第五次会议通过，此后进行了三次修改，时间分别是：2009年8月27日、 2010年10月28日、2015年8月29日）。

在代表法颁布之前，有关人大代表的权利义务及其工作，散见于宪法、选举法、全国人大组织法、地方组织法等法律之中。1992年4月3日，七届全国人大第五次会议审议通过的代表法，对代表的性质和地位、代表在本级人大会议期间的工作、代表在本级人大闭会期间的活动、代表执行职务的保障作出具体规定。其中，《代表执行职务的保障》作为专门的一章，共十一条，要求“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务”。

2005年5月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，以代表法为基础，支持、规范和保障人大代表依法行使职权、履行职责。

2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议对代表法进行修改，修改的主要内容是：进一步明确人大代表的权利和义务，细化人大代表的履职规范，加强对人大代表履职的保障，强化对人大代表的监督。这次修改，把代表法的第五章《停止执行代表职务和代表资格终止》，修改为《对代表的监督》，增加了三条规定。

（备注：此前，全国人大常委会集中开展法律清理工作，2009年8月，十一届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改部分法律的决定》，对代表法第三十九条中关于刑事责任规定引用治安管理处罚法的条文进行修改。）

2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，对密切人大代表同人民群众的联系、加强国家机关同人大代表的联系、提高人大代表议案和建议办理质量、做好人大代表履职服务保障工作以及加强人大代表履职监督等提出了要求。

根据《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年8月，十二届全国人大常委会第六次会议“打包”对地方组织法、选举法、代表法进行修改，重点是落实中央精神，增加规定了“县级人大代表列席专门委员会会议；乡镇人大代表根据乡镇人大主席团的安排开展视察、调研等活动，乡镇人大代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由乡镇人大主席团转交有关机关、组织研究处理；代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开；县级人大常委会和乡镇人大主席团应当定期组织本级代表向原选区选民报告履职情况”等内容。

2.《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》（中发〔2016〕3号）。

2016年1月，为坚持和完善人民代表大会制度，落实从严管理的要求，着力解决人大代表产生和管理工作中存在的拉票贿选、人选把关不严、身份失真失实甚至弄虚作假，部分人大代表能力素质不高、品行不端，管理监督和退出机制不健全，一些地方弱化甚至放弃党的领导等突出问题，中共中央下发了《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》。

《通知》共六部分：加强党的领导、严格人选标准和条件、改进推荐提名、完善组织考察、强化管理监督、明确职责分工，首次提出了“履职管理”，并明确要求“人大常委会党组要坚决贯彻落实组织意图，认真做好人大代表选举组织和资格审查工作，加强对人大代表履职管理。”

3.《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》（常办秘〔2016〕120号），2016年6月27日，经中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过）。

党的十八大和十八届三中全会提出，完善代表联系群众制度，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。

为了更好地反映人大代表来自人民、根植人民的特点，发挥人民代表大会制度的优越性，2016年7月25日，全国人大常委会办公厅印发了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》。

《实施意见》对代表联系人民群众的工作内容、方式方法，以及建立健全代表反映群众意见要求的处理反馈机制、加强代表联系人民群众工作的保障和指导等作出了具体规定，提出要“建立健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台”。

4.《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》《福建省街道人大工作委员会工作规定》，通过的时间都是2016年5月27日。

规定乡镇人大主席团每季度至少开一次主席团会议，在闭会期间，主席团应当履行十三项职责，其中九项属于代表工作。

5.《中共福建省人大常委会党组关于加强和改进人大代表履职有关工作的实施意见》（闽常办综〔2017〕79号），时间是2017年8月28日。

人大是国家权力机关，也是工作机关、代表机关，是党领导下的重要政治机关。代表工作的显著特点是政治性、法律性、政策性都很强。这些法律政策，为代表工作（包括相关制度的制定）提供了重要依据，也对代表工作（包括代表履职管理）提出了更加明确和严格的要求。

梳理以上法律政策的制定和修改过程，从时间的脉络，可以清晰地了解到：对代表的地位、性质，法律政策的规定从未改变；对代表的优势、作用，法律政策的规定日益明确。代表履职的服务保障，始终是代表工作的“主要方面”，相当于一枚硬币的“正面”；而监督管理，虽然相当于硬币的“背面”，却不可或缺。二者之间存在着内在的逻辑联系。从实践层面，应当协调抓好服务保障与监督管理，创造条件让代表依法履职、为民尽责，更好发挥代表的优势和作用。从理论层面，以上法律政策的制定和修改，是对人民代表大会制度设计和运行的完善。

二、南安的探索实践

代表工作是人大工作的重要组成部分，也是人大工作的基础。而代表小组又是代表工作的基础。代表法规定，代表在闭会期间的活动，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。

据此，南安市人大从2013开始，每年年初都制定代表小组年度活动计划，指导各个代表小组围绕“五个南安”建设，创新活动形式，丰富活动内容，开展“五个一”活动，即：每季度至少组织一次履职学习，进行一次视察、检查或调研；每位代表在本年度至少深入选区联系一次选民，为人民群众提一件好建议，办一件实事、好事。并于年终对计划实施情况进行检查。

2014年，南安市人大在官桥等5个镇（街道）试点设立代表联络室。2015年在全市26个乡镇（街道）进行推广，实现全覆盖。联络室做到“五个有”，为代表小组的活动提供了相对固定的场所，并有了相对固定的联络机构和人员负责对代表参加履职的情况进行记录、核实和统计。这是南安市人大代表履职管理的滥觞。

从此，“五个一”活动成为代表履职的“规定动作”。市人大代表参加“五个一”活动的情况，应填写在《代表履职情况登记表》，交代表小组召集人汇总、核实、存档，并送市人大常委会人事代表委备案。

《代表履职情况登记表》详细地记录了代表的履职活动：参加履职学习，参加视察、检查和调研，联系走访选民，提出建议、批评和意见，为群众办好事、实事等履职内容。各代表小组根据《代表履职情况登记表》，为每位代表建立履职档案，并在代表履职活动过程中，不断丰富内业档案，以此作为代表履职是否到位的评判标准。

实践表明，联络室的设立，把服务保障、监督管理有机统一起来，这是代表工作的重要抓手和关键一招。上一届（2012年至2016年），南安市人大代表在会议期间提出建议1089件，闭会期间提出建议418件，为群众办实事、好事2572件，捐赠公益事业8637万元，参与诉讼调解3978人次，调解案件3762件，化解了大量社会矛盾。

根据履职档案，有2名县级人大代表因为两次人民代表大会会议全程缺席，被依法终止代表职务；有2名准备连任的县级人大代表因为当选后不尽责，所以在换届时不继续提名。

这些工作得到省、市的肯定和指导。2017年9月13日，省人大常委会深入到南安官桥镇代表联络室和官桥第一小学检查指导，充分肯定了南安官桥镇的代表工作经验。

不久，泉州市人大常委会出台《中共泉州市人大常委会党组关于推进闽常办综[2017]79号文件贯彻落实的意见》，对代表履职平台建设进行规范（把“联络室”改称“活动室”，把“五个有”规范为“八有、八制度”），并于2017年11月3日在南安官桥镇召开全市人大代表工作座谈会。

从2018年开始，根据相关的法律政策，在原来基础上，南安进一步对代表在闭会期间的履职内容、方式进行简明扼要的归纳，整合成一个模块(即“八个一”活动)，使之简单易记，便于基层操作和代表执行。

“八有、八制度”提升了代表活动室的建设和管理水平，“八个一”活动则是为了规范和丰富代表履职的内容，服务保障与监督管理相辅相成，使代表活动室依法有序、常态化运行。各级人大代表依托这一平台积极履职、有效履职，代表作用得到更好发挥。

2018年11月，全国人大常委会机关刊物《中国人大》第22期以《康美镇：高校里的代表活动室》和《南安代表工作“成长记”》为题，对南安市“八有、八制度、八个一”工作经验进行专题报道，给予了充分肯定。

2019年，针对代表活动室工作开展不平衡，代表履职从整体上看还不充分，还存在着小部分代表“动力不足不愿为、担当不足不敢为、能力不足不会为、修养不足乱作为”等问题和不足，南安市人大在《活动室管理规范》的基础上，制定实施《代表履职量化考评制度》。

三、考评制度设计与实施

《代表履职管理量化考评制度》的内容共九条，包括了法律政策依据、适用范围和考评的原则、方式、内容、评分标准、等次，以及考评结果的运用，考评的步骤、细则。并可以概括为“一份计划、两份评分表”。

1.一份计划。即《活动室年度工作计划》（备注：2017年之前为《代表小组年度活动计划》）。每年年初都研究制定一份《活动室年度工作计划》，对“八个一”活动的形式、内容提出了明确要求，对每个季度的任务进行安排，并规定了服务保障和监督管理的相关内容，既明确了人大代表的主体责任，又明确了代表活动室（乡镇人大主席团、街道人大工委）的组织责任。

代表法规定，代表是兼职的，不脱离各自的生产和工作，同时，又应当“优先执行”代表职务。因此，南安市人大把“八个一”活动与乡镇主席团的工作相结合，进行合理衔接、科学安排。既为代表履职提供服务、保障和支持，又提高主席团工作的质量。并且通过主席团的统筹安排，使代表参加活动的频率和次数更加合理。实践证明，对每位代表来说，以每季度参加一次活动室统一组织的“八个一”活动，每次活动1至2天时间，是比较可行，也是必要的。

2.两份评分表。一是《人大代表联系群众活动室工作考核评分表》，二是《人大代表履职管理量化考评评分表》。

其中，《人大代表联系群众活动室工作考核评分表》总分120分，主控指标共6个：硬件设施、制度建设、内业档案、活动的组织、履职成效和加分项，细分为 21个分项、21条评分细则。

《人大代表履职管理量化考评评分表》总分120分，考评内容分为三个部分：代表在人民代表大会会议期间的工作情况（40分）、代表在人民代表大会闭会期间的履职情况（主要是对代表参加“八个一”活动的考评，60分）、加分项（20分）。这三个部分，又细分为11个分项、29条评分细则。各分项的分值分布经过多方考量和权衡，使其占比较为合理。

履职管理量化考评，实行定量与定性相结合。总评分在90分以上（含）为优秀，70分至89分为称职，60分至69分为基本称职，59分以下为不称职。定性方面，则规定了：利用代表职务干预执法、干涉具体司法案件或者招投标等经济活动，牟取个人、小团体和特定关系人利益的，该年度考评结果定为基本称职或者不称职；被暂停代表职务的，该年度考评不定等次。

履职管理量化考评，在市人大常委会党组领导下进行，分3个步骤进行，首先是26个乡镇（街道）代表活动室组织代表如实填报《闭会期间履职情况登记表》，进行自评，然后活动室根据代表在闭会期间的履职情况，结合选民对代表的评价进行评分，最后，人事代表委根据代表在会议期间的工作情况进行核对和增减分，对各乡镇（街道）活动室的评分进行适当平衡，并向市人大常委会党组会议报告考评工作情况。考评结果发给代表本人，存入履职档案，并以适当形式进行通报，作为代表连任或者予以约谈、函询、责令辞职的依据。

2019年底，26个乡镇（街道）的299名南安市人大代表参加了首次的履职量化考评，平均分数89.3分。其中，90分以上185人，70至89分104人，60至69分、59分以下的各5人。根据考评结果，市人大党组决定通报表扬64名“履职优秀代表”，同时向得分69分以下的10名代表发出提醒通知，约谈得分59分以下的5名代表（约谈后，有1名代表请求辞去代表职务）。

《代表履职量化考评制度》《活动室管理规范》的顺利实施，有效促进了代表依法履职和代表活动室的创新发展。2019年，泉州市人大在南安市召开“代表活动室”建设现场推进会议。截至目前，南安市共设立代表履职平台99个，其中特色平台3个、专业平台6个，形成了全市一盘棋、市镇村三级联动、区域性与专业性互补、线上线下结合的平台体系（详见《代表履职平台一览表》）。其中，特色和专业平台建设得到省人大常委会领导肯定；《人大代表履职管理量化考评制度》，得到省人大常委会党组书记肯定和批示；因与代表活动室工作相得益彰，乡镇人大工作经验在全省乡镇人大工作推进会做典型交流；四季家园代表活动室作为6个发言单位之一，在全省“地方人大工作与时俱进”专题研讨会上做经验介绍（《小区治理的人大视角与路径——以南安市为例》）。

四、几点认识与思考

胸怀全局者，才能谋一域。今后，南安市人大要深入学习好、贯彻好、落实好习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，从发挥中国特色社会主义民主政治特点和优势的高度，深刻认识人大代表是人民代表大会的主体，坚持系统思维，统筹做好服务保障和监督管理，不断提升新时代人大代表工作水平。

1.始终坚持党的领导，发挥人大党组的作用。人大代表是国家权力机关的组成人员。人大常委会要接受代表的监督，支持代表执行代表职务。人大机关是代表执行代表职务的集体服务机构，要为代表履职提供服务保障。因此，代表履职管理的主体，不是人大常委会，更不是人大机关，而是人大常委会党组。人大常委会党组应当担负起政治责任，认真按照中央的要求，加强对人大代表履职管理。要坚持严管与厚爱两手抓，有时要寓厚爱于严管，有时要寓严管于厚爱，教育和引导好县乡两级人大代表站稳政治立场，增强政治观念、法治观念、群众观念，带头学法尊法守法用法，不仅在会议期间要树立良好作风，闭会期间也要身体力行，树立良好形象，努力建设一支德才兼备、代表性强、结构合理、服务人民、履职水平高的人大代表队伍。

2.始终尊重代表的主体地位和权利，发挥代表的作用。代表的主体地位和权利，来源于人民在国家生活中的主体地位。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。代表法规定，全国人大和地方各级人大代表，都要代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力。习近平总书记在法律规定的人大代表作用表述的前面，特别加上了“忠实”二字。总书记指出，中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。总书记强调，各级党委和国家机关要尊重人大代表的主体地位和权利。我们要学习领悟总书记的这些重要论述，完整、准确地理解代表的主体地位和权利，并落实到具体工作和行动。无论是服务保障，还是监督管理，都必须坚持以人民为中心，始终尊重代表的主体地位和权利，深化拓展“双联”活动，促进代表“真代善表”，忠诚为党分忧、忠实代表人民，更好地发挥代表作用、发挥人大制度优势，保证和发展人民当家作主。

3.始终坚持法治，发挥履职管理制度的作用。代表履职管理，管的是代表忠实代表人民利益和意志，依法行使代表权利、履行代表义务的情况，包括了代表在会议期间的工作、闭会期间的活动。管理的直接目的，是为了落实相关的法律政策，把代表的优势和作用发挥出来。管理的方式，主要是靠法治。对于基层人大来说，应注重从实际出发，从标准化的专业角度，对具体的管理制度进行合理设计，然后从制度上进行科学管理，并使之稳定发展、不断完善，把发挥代表作用的各项工作做得更深、更细、更实，更有成效（备注：严格意义上的“标准”也是法，是对法律的细化，既有稳定性，又能够根据实践经验，及时修订完善。南安市人大邀请中机标准化研究院参与起草《代表履职管理量化考评制度》《活动室管理规范》，按照标准化的思路进行制度设计和实施）。

4.始终坚持实事求是，发挥代表活动室的作用。量化考评的具体工作由各代表活动室负责，应当坚持公开、公平、公正，严格按照统一的评分标准，客观全面地反映人大代表在会议期间的工作、闭会期间的活动等履职情况，确保考评结果的真实性，并“评以致用”，注意克服形式主义，避免增加基层和代表不必要的负担。

此外，人大代表分5种身份：工人、农民、专业技术人员、公务员、军人。军人和公务员身份的代表，基本上是因为工作需要，安排为人大代表。因此，南安市采取了循序渐进、分类管理的办法。2019年开始试行的《履职管理量化考评制度》，适用范围为县乡两级人大代表中的工人、农民、专业技术人员。而军人和公务员身份的代表的履职管理制度将另行制定。

代表中的工人、农民、专业技术人员，专长、兴趣不一样，履行代表职责也有差异性。南安市在按照区域划分代表小组，建立区域性代表活动室的同时，依法探索按照专业、行业来划分代表小组，建立专业性的代表活动室（备注：目前已经建立机械行业、医疗卫生行业、教育系统、文化系统、小区治理、陶瓷行业等6个代表活动室，正在筹建装备制造、石材、港航、水暖卫浴阀门等4个代表活动室）。依托这些专业性、行业性的代表小组和活动室，使代表履职更精准地聚焦产业转型升级、社会民生补短板和基层治理的需求，开展更专业性的调研，形成更具深度的代表建议，推动解决行业、区域存在的问题。同时，也调动了代表参与履职管理量化考评的积极性。