智库 | 浅议“地摊经济”的法治化管理问题

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2020年1月份以来，由于新冠肺炎疫情的影响，我国国民经济受到了前所未有的冲击，如何解决民生和就业问题乃当务之急。近期，从“成都地摊经济复苏”、“武汉幼儿园开烧烤大排档自救”等新闻报道显示“摆地摊”这种交易方式已经重出江湖，国务院总理李克强在公开场合表态支持“地摊经济”，中央文明办随即在2020年的全国文明城市测评指标中明确不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容。一夜间，城市“地摊经济”管理的阀门似乎已经松开。但是，“地摊经济”对城市市容、环境卫生、交通通行等方面造成的问题不容忽视，在城市文明和法治化程度日益提高的今天，如何在放开“地摊经济”的同时，将“地摊经济”的管理纳入法治化轨道？本文拟结合“地摊经济”的发展现状和存在的问题来探讨“地摊经济”的法治化管理问题。 “地摊经济”的发展现状 “地摊经济”是指通过摆地摊获得收入来源的一种经济活动。由于在城市市场经济中不占主导地位，所以“地摊经济”仅被视为一种边缘经济形式。 “地摊经济”的形成，有历史、文化、社会等诸多方面原因，根源在于我国城市化进程加快、国有企业改制等原因导致的劳动力富余、就业形势严峻的客观现实，是我国社会、经济还不够发达，部分人民生活水平相对低下的集中体现。 1978年  改革开放以来，由于工商管理部门对个体经营的限制相对比较松,形成了大量 “地摊经济”。20世纪80年代 “如要富、上马路”，全民经商搞副业90年代 “谋生路、占马路”，经济结构调整，百万员工下岗，摆摊自救成为主业；21世纪以来  我国城市化进程加快，产生成千上万的失地失业人口，道路成为了他们养家糊口的最佳场所。  与之相对应的，是我国政府主管部门对于“地摊经济”管理思路的演变。  改革开放初期，“地摊经济”作为活跃城市经济的重要推手，承担着开放思想的重要任务，政府部门给予了自由任意的发展。  但随着摊贩数量剧增、无证经营增多、城市形象受损等现象的不断出现，“地摊经济”一时成为城市治理的重要对象，国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，具体列举了影响城市市容环境卫生的行为和惩罚措施，“地摊经济”受到城市市容环境卫生行政管理部门的重点管制；1996年颁布的《城市道路管理条例》严禁擅自占用城市道路，“地摊经济”被纳入到市政部门的管辖范围；2002年颁布的《无照经营查处取缔办法》明确列举了由工商行政管理部门依照该办法的规定对“地摊经济”予以查处的范围、职权以及具体的处罚办法；根据2002年颁布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定，城管部门应运而生，开启了“地摊经济”与城管部门“斗智斗勇”的历程。经过近二十年的博弈，“地摊经济”管理取得显著成效，摊贩数量明显减少，城市脏、乱、差的现象得以改善。 但是，近些年来，倡导给予“地摊经济”适度宽容的声音再度涌起，部分地区政府已经对“地摊经济”进行了解禁。特别是受新冠肺炎疫情的影响，人民群众的生产生活受到了严重影响，普通百姓需要“地摊经济”这样的灵活方式增加自己的收入，保民生促就业成了主旋律，所以2020年两会政府工作报告明确了“合理设定流动摊贩经营场所”。 <img src="https://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/Ck193I9hoYQMBibUNPELqVdmcEiaGB7v2X74xBeSpdiahJxALVkibJiaYcDIRR7Tt7qgQXZzAq5jwicYpQiayxRcXjzyw/640?wx_fmt=jpeg&tp=webp&wxfrom=5&wx_lazy=1&wx_co=1">  在这样的大背景下，据不完全统计，截至目前，至少已经有上海、济南、南宁、郑州、南京、成都、合肥、厦门、陕西、辽宁、江西、甘肃、长春、杭州、长沙、石家庄、南宁、青岛、宜昌、黄冈、德阳、攀枝花、广安、南充、资阳、遂宁、彭州等27地纷纷明确鼓励发展“地摊经济”。  其中，厦门市建成各类“摊规点”50处，提供摊位1150个；成都市设置临时占道摊点、摊区2230个，允许临时越门经营点位17147个，允许流动商贩经营点20130个；南京市在现有的3400个临时摊点基础上，新增1410个临时外摆摊点；西安市计划设置100处蔬菜早市、100处夜市烧烤集中经营区和100处食品摊贩临时摊群点。  除了政府的政策外，部分企业也纷纷发布扶持计划，如阿里1688的“地摊经济”帮扶计划，为超3000万“摊主”提供全方位的进货和经营支持，京东的“星星之火”计划、美团的“春风行动”百万小店计划、苏宁的 “夜逛合伙人”计划、微信支付的“全国小店烟火”计划，为“地摊经济”提供供货、物流、平台、流量、资金、支付等 “一条龙式”帮扶计划，更有行动派五菱荣光推出的“摆摊神车”支持地摊经济的高效落地，“地摊经济”再度焕发了生机。 “地摊经济”可能引发的社会问题 诚然，“地摊经济”在刺激消费、促进就业、增添城市的烟火气等方面具有积极意义，但亦不可忽视其发展可能带来的各种社会问题。 （一）污染环境，影响市容。 由于摊贩的素质普遍比较低，只顾盈利，环境卫生意识淡薄，“地摊经济”分布的居民区、学校周围，产生的噪声往往影响到附近群众的生活、工作和学习；餐饮小吃类地摊产生的大量油烟、塑料袋、一次性纸碗筷等餐厨垃圾随意丢弃，对城市居民生活环境造成了较为恶劣的影响，有些地方甚至成为环境卫生死角，引起群众的不满。 <img src="https://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/Ck193I9hoYQMBibUNPELqVdmcEiaGB7v2XUK0O1vESe7VcyXfKJoAia5h1VFHzsNgEzvbxZ81vpdV78YpTGI7QLXQ/640?wx_fmt=jpeg&tp=webp&wxfrom=5&wx_lazy=1&wx_co=1"> 此外，由于“地摊经济”集中经营，没有一定的排列秩序，还容易造成城市的脏、乱、差，极大地影响市容市貌，阻碍城市文明建设。据澎湃新闻报道，大连一夜市开放后，出现卫生“一片狼藉”的现象，已被停业整改。 （二）阻塞交通，妨碍交通秩序。 <img src="https://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/Ck193I9hoYQMBibUNPELqVdmcEiaGB7v2XefJQsvSHzfDwVd1ULPswBARpgfrI9pNfnHHkWs5MtAqaic4GZ17GMPQ/640?wx_fmt=jpeg&tp=webp&wxfrom=5&wx_lazy=1&wx_co=1"> “地摊经济”的流动性较强，往往形成于城市人群聚集、人流量相对集中的公共区域，如交通道路两旁、商业繁华地段、居民区密集区域、学校周围等。由于存在诸多便利及商品价格便宜，常常吸引大量消费者，阻塞交通现象时有发生，甚至引发交通事故。 （三）影响市场运行的正常秩序。 现代市场经济是法治经济，其运行依靠的是法律规则，而“地摊经济”作为自然经济的“遗存”并没有被纳入到市场经济的法律规则体系之中。同样是销售商品，正规店铺需要办理营业执照、缴纳税款、交付店铺租金、水电费，提供售后服务，而“地摊经济”却无需办理证照，无需支付各种税费，很多都是一锤子买卖，缺乏售后服务。譬如，同样是经营烧烤，饭店需要“三证齐全”，地摊却什么证也没有，而且摊贩为减少成本，多使用廉价劣质的原料。没有法律规则的约束，使得“地摊经济”滋生出许多弊病，一方面影响到市场的正当和公平竞争，对依法合规经营的正规商家店铺造成一定的冲击，另一方面消费者的知情权、安全权等合法权益得不到保障。 （四）威胁社会治安，增加城市管理难度。 一般摊贩的受教育程度不高，当出现纠纷时，往往处理方式比较偏激，不懂得用法律途径解决。如摊贩向消费者强买强卖，为抢占“有利地形”，摊贩之间拳脚相向，不服从城管的管理，与城管之间发生肢体冲突的现象时有发生，特别是放开“地摊经济”后，各地市民摆地摊的情绪高涨，摊位转租恶意抬高摊位费、暴力抢占摊位的现象难免发生。北京新报曾经报道过，赤峰市两家摊主因抢占摊位发生争执，引发了持刀捅人事件。因此，“地摊经济”的发展，对摊贩、城管人员、城市市民的人身安全都产生一定程度的影响，不利于社会的长治久安。 将“地摊经济”纳入法治化管理的若干建议 由于长期推行比较严格的城市管理规范，“地摊经济”在许多大城市已经绝迹数年。所谓“无规矩不成方圆”，松绑 “地摊经济”仅有政府政策是远远不够的，需要因地制宜地制定与时俱进的法律法规，依法、依规、有序的进行管理,避免陷入“一管就死、一放就乱”的困局。 （一）建议符合“地摊经济”发展条件的城市根据实际情况划定特定区域有序放开“地摊经济”，并制定科学合理的城市管理目标。  “地摊经济”发展至今已不仅是市容市貌问题，而是社会民生问题。一份份“地摊经济”解禁的地方性文件，体现出了“权力的弹性”，彰显了民生权利与公共权力的互让性。在这场涉及千百万的城市边缘群体生计的变革中，如何做到既能保障人的最基本的生存权，又能使城市和谐发展，是对政府公共权力的行使提出的巨大挑战。在疫情之下，放开“地摊经济”是对民生权利的保障，但也要兼顾城市的可承受度，不能“一刀切”，要根据城市的发展脉络、发展阶段、发展要求等实际情况，有序的发展“地摊经济”，并考虑“地摊经济”的发展现状制定科学合理的城市管理目标。 （二）建议加强地方立法，承认“地摊经济”的合法性。  根据《个体工商户条例》的规定，只有提供经营场所证明，才能领取营业执照，无固定经营场所摊贩的管理办法由省级人民政府进行规定。而绝大部分“地摊经济”由于无固定场所，根本无法申领营业执照。因此，如地方政府未对“地摊经济”作出明确规定，除《无证无照经营查处办法》规定在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可无证无照经营的行为不属于无证照经营外，大部分 “地摊经济”是一种违法经营行为。故而，对于“地摊经济”而言，“非法”的外衣急需法律来揭去，只有以立法的形式承认其合法经营者的身份才能真正为“地摊经济”开禁。鉴于《个体工商户条例》已授权省级人民政府制定摊贩管理办法，因此建议各省可以研究制定相应的摊贩管理办法，对摊贩从业资格和限制、遵守的经营规定和义务进行明确规定，以赋予“地摊经济”的合法地位。例如，江苏省制定的《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》，明确摊贩从事经营活动，应当办理食品摊贩信息公示卡，以作为合法经营的依据。 （三）建议完善有关城市管理的法律法规，为加强对“地摊经济”的依法合规管理提供法治保障。  长期以来，城管执法人员与摊贩之间上演着“猫鼠游戏”,甚至发生暴力抗法等极端事件,暴露出有关城市管理的立法缺位或者不完善问题。目前，我国有关城市管理的法律、法规、规章数十种，但对于“地摊经济”的管理规定几乎都属于严格的城市管理规范，国内很多城市市容管理条例都明确“未经批准，任何单位和个人不得擅自占用城市道路以及其他公共场地摆摊设点”，并对违反规定的予以处罚，且《行政处罚法》、《城市管理执法办法》等法律规定将市容和环境卫生的全部以及规划、绿化、市政、环境保护、工商、公安交通的部分行政处罚权相对集中到城市管理行政执法部门，赋予了城管管理“地摊经济”的执法权。因此，放开“地摊经济”，需相应地完善、修订相关城市管理的法律法规，加强对“地摊经济”的管理，避免管理时陷入无法可依的窘境。 （四）建议各级政府加强政策引导，实行分类分区管理。  由于“地摊经济”具有流动性、分散性，政府部门可设立专门咨询机构，听取摊贩的意见，对摊贩摆摊设点进行必要的引导，并综合考虑城市住宅、交通等实际情况，明确摊贩的摆摊范围和区域，开放部分区域或地点作为“地摊经济”经营场地，并划出合理的“可占区”、“地摊区” ，在符合卫生、安全、交通和市容等要求的前提下，有条件地允许经营“地摊经济” 。除在“可占区”、“地摊区”发展地摊经济外，其他重要的如行政活动区、城市主干道、商业办公区等禁止摆摊设点。比如，合肥市将摊点设置分为“禁止区”和疏导区，主要道路、广场、桥梁、地下通道、机关办公区周边等区域不得设置摊点，禁止区以外的区域在不影响市民生活、交通的情况下，设置了37个摊群点。同时，要考虑到早市、夜市和季节性摊点等临时市场的需求，根据各类“地摊经济”的经营特点确定经营时间、经营范围，如郑州的健康路夜市实行单双号、双侧道路错峰摆摊的新规，西安曲江新区规定临时摊贩集中经营区时间为每日5时到9时、11时到14时、18时到22时。此外，可以建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，充分发挥社区能动性和自主性的治理机制。 综上所述，为“地摊经济”解禁，需要从法治化管理的高度，实现“地摊经济”的合法性与城管执法的依法合规性相统一。从人性化管理的维度，对“地摊经济”进行合理引导，逐步实施分类分区管理, 探索“地摊经济”常态化发展的路径，从而将“地摊经济”逐步发展为相对稳定的经济业态，而不仅仅是一种应对疫情保民生促就业的过渡举措。