最高法院案例 ：行政机关不履行会议纪要议定事项的可提起履责之诉

西安高新区法制办

行政

会议纪要

机关

事项

适用

履行

沈阳市政府

或者

王振江

回购

（2018）最高法行申1589号 1.会议纪要的可诉性。判断会议纪要是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。
2.行政机关是否负有履行会议纪要议定事项的职责。会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。
3.行政机关如何履行会议纪要议定事项。会议纪要确定的相关部门未能继续按照已经议定的内容开展回购工作，行政机关存在未兑现先前作出承诺的行为。在此情况下，当事人有权通过行政诉讼寻求救济，提起履责之诉。        王振江等46名原告系沈阳市和平区福运小区居民，沈阳军区司令部拟在原告小区的正南和东南侧建5栋30层住宅楼，原告等居民因挡光问题多次集体上访，并阻碍部队施工。2011年7月12日，沈阳市规划和国土资源局信访办公室对原告等居民作出信访答复，称对于原告反映关于沈阳军区司令部住宅项目，待区风险评估报市信访大厅核实后，该局核发《建设工程规划许可证》，现不予受理。2011年8月19日，被告辽宁省沈阳市人民政府为解决原告与部队之间纠纷，作出第141号《关于解决沈阳军区司令部干部住宅挡光信访问题的会议纪要》，主要内容为：“……会议决定：一、由市房产局负责，对和平区福运小区受挡光和损光的15-4、15-5、15-6三栋楼141户，立即启动回购工作，作为政府公共租赁住房。二、由和平区政府负责，对回购住房进行补偿和资金测算，并将测算情况报市房产局审核确认；由市财政局负责，按程序拨付政府公共租赁住房回购补偿资金。三、由市建委负责，研究提出回购房屋修缮计划并组织实施修缮工作，并在问题不变的情况下调整今年我市回购计划。四、由和平区政府负责，向福运小区居民做好说明解释和信访稳定工作。五、在以上工作基础上，由市规划国土局负责，为沈阳军区司令部办理《建设工程规划许可证》。”会议纪要作出后，原告停止上访和阻碍部队施工行为。2011年8月26日，和平区人民政府作出《关于对和平区砂南路15-4号、15-5号和15-6号居民住宅房屋实施回购的通知》。2011年9月21日，沈阳市规划和国土资源局依据沈阳军区司令部机关住宅建设管理办公室提交的141号会议纪要及和平区政府作出的回购通知等申请材料，颁发建字第21000201100109号建设工程规划许可证。因房屋未予回购，原告向人民法院提起行政诉讼。

       最高人民法院经审查认为：本案有以下几个争议焦点。

　　（一）关于会议纪要的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的，人民法院应予受理。由此可知，判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，会议纪要为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷而作出，涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项，内容明确具体。会议纪要作出后，王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为，会议纪要所涉单位也已按照会议纪要的内容开展了部分工作。故会议纪要已对王振江等人的权利和义务产生了直接影响，具有可诉性。沈阳市政府提出会议纪要不具有可诉性，本案不属于行政诉讼受案范围的答辩意见，于法无据，不予支持。
　　（二）关于沈阳市政府是否负有履行会议纪要的职责问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款规定，公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起诉讼的，人民法院应予受理。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。此处所指“法定职责"的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件，还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，会议纪要是沈阳市政府为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷作出的行政允诺，即沈阳市政府等行政部门对王振江等人作出的将来作出一定行为的具有法律约束力的承诺。允诺行为本身即是行政机关对相对人作出的一项承诺。恪守诺言、兑现承诺是行政机关遵守诚信原则的应有之意。因此，按照会议纪要内容履行行政允诺依法属于沈阳市政府及相关工作部门应当履行的法定职责。沈阳市政府提出其不存在行政不作为，不应作为本案被告的答辩意见，没有事实和法律依据。
　　（三）关于沈阳市政府如何履行会议纪要的问题。会议纪要作出后，王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为。按照会议纪要议定的内容，和平区政府作出了《关于对和平区砂南路15-4号、15-5号和15-6号居民住宅房屋实施回购的通知》、沈阳市自然资源局向沈阳军区住管办颁发《建设工程规划许可证》。而后，会议纪要确定的相关部门未能继续按照已经议定的内容开展回购工作，行政机关存在未兑现先前作出承诺的行为。在此情况下，王振江等人有权通过行政诉讼寻求救济，提起履责之诉。王振江等人要求沈阳市政府履行会议纪要规定的职责，具有事实和法律依据，沈阳市政府应当履行回购被遮光房屋的承诺。从实现诚信原则要求和保护相对人正当信赖角度出发，即便因王振江等人被遮光房屋不符合回购政策等因素导致沈阳市政府无法履行作出的回购承诺，其亦应当依照信赖利益保护原则，对王振江等人的损失给予合理补偿。因此，二审法院判决责令沈阳市政府履行对王振江等人被遮光房屋回购的义务或对被遮光房屋的损失给予合理补偿，并无不当。王振江等44人提出回购是解决其采光权受损的唯一途径，没有事实和法律依据，不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》

第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
　　（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
　　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
　　（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
　　（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
　　（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
　　（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
　　（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
　　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
　　（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第七十二条　人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

《国家行政机关公文处理办法》

第二条  行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

第九条　行政机关的公文种类主要有：
　　（一）命令（令）
　　适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
　　（二）决定
　　适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
　　（三）公告
　　适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
　　（四）通告
　　适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
　　（五）通知
　　适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
　　（六）通报
　　适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
　　（七）议案
　　适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
　　（八）报告
　　适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
　　（九）请示
　　适用于向上级机关请求指示、批准。
　　（十）批复
　　适用于答复下级机关的请示事项。
　　（十一）意见
　　适用于对重要问题提出见解和处理办法。
　　（十二）函
　　适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
　　（十三）会议纪要
　　适用于记载、传达会议情况和议定事项。

《党政机关公文处理工作条例》

第八条　公文种类主要有：
　　（一）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。
　　（二）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
　　（三）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
　　（四）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。
　　（五）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
　　（六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
　　（七）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。
　　（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。
　　（九）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
　　（十）报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。
　　（十一）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。
　　（十二）批复。适用于答复下级机关请示事项。
　　（十三）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。
　　（十四）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
　　（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。