土地管理法第十一条集休土地的经营和管理释义及案例

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      第十一条 农民集体所有的土地的经营、管理
      农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
      本条规定分为三种情况：

      1、农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这一规定的含义是：一是这里的“村”为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有就是指农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。二是这里所讲村集体经济组织应理解为农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指《中华人民共和国村民委员会组织法》中所规定的村民委员会。三是农民集体所有的土地或者由村集体经济组织经营、管理，或者由村民委员会经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后、有些村的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要由行使自治权的村民委员会来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果有以村为单位的农业集体经济组织，就由该村集体经济组织经营、管理；如果没有以村为单位的农业集体经济组织，则由村民委员会经营、管理。二是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。这一规定的含义是：一是这里的村民小组是指行政村内的由村民组成的自治组织。关于村民小组。《村民委员会组织法》中有所规定，应按照该法的有关规定来理解。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。

      2、已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，或者由村内各该农村集体经济组织经营、管理，或者由村民小组经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村内的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要具有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织经营、管理；如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组经营、管理。

      3、已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡（镇）以后仍然属于乡（镇）农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡（镇）农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
      本条规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式，使得党在农村的政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。

【案例13 没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管( [2006] 琼行终字第160号)

本案争议土地面积55590.69平方米，四至为:东至临城镇农工贸有限公司，南至兰堂村路，西至农村土地，北至农村土地。二十世纪五十年代末，临高县政府为了发展淡水养殖业，在争议地上筹建鱼苗场。二十世纪六十年代初，因种种原因，鱼苗场停办，县政府将该鱼苗场使用土地划给城镇公社(临城镇的前身)用于办公社农科站和红山农场。二十世纪七十年代初，城镇公社又从农科站周边的一些生产队划出几十亩土地，以扩大农科站的规模。二十世纪八十年代末期，红山农场和农科站相继解散。争议地由镇政府直接进行管理，二十世纪九十年代镇政府将其发包给他人。2002 年，南江村委会、多莲村委会及周边其他村委会的部分群众开始在争议地上耕作。临城镇政府为了制止周边群众在争议地上耕作，申请临高县政府对包括争议地在内的“临城镇农科站”的土地进行确权。临高县政府经过调查，于2004年5月24日作出临府[2004] 33 号《关于临城镇农科站土地权属争议的处理决定》(以下简称33号《处理决定>):争议地“临城镇农科站”239.5亩，土地所有权属临城镇农民集体所有。处理决定还明确提到:如不服本处理决定,可在接到本决定之日起60日内，向上一级人民政府申请复议，逾期未申请复议的按本决定执行。该处理决定的当事人均未提起行政复议。2006年4月11日，临高县政府根据临城镇政府的申请和33号《处理决定》，给临城镇政府颁发了土地总面积为55590.69平方米的临集有(0)第N8S号(集体土地所有证》。临高县临城镇南江村委会南江村民小们、多莲村民小组不服临高县政府的该颁证行为，提起本案行政诉讼。

一审法院认为，二原告在收到33号《处理决定》后，既没有申请复汉亦没有向人民法院起诉，谈《处理决定》已生效，应作力本家定案伙据。本案所沙土地为临城镇农民集体所有，坎临高县政府将本案所沙土地给临城镇政府颁发第885号《土地证》并无不当。二原告主张本案所沙土地为其集体所有无事实和法律依据。而其认为临高县政府没有张协公告违反法定程序，由于土地来源根据是33号《处理决定》，而该《处理决定》对争议地的四至范围及面积等作出明确认定，且具有公定力，故颁证来予公告，并不影响其颁证的效力。判决:维持临集有(01)第885号《集体土地所有证》。

原告不服，提起上诉。

二审法院认为，国土资源部在国土资发[2001] 359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第三条第(二)项中明确规定:“能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。”被上诉人行为合法，维持原判。

【案例14 因征收导致土地承包合同解除的，承包人可获得适当补偿( [2006]甘民再字第72号)

兰州市居民潘永某与村委会(甘肃临沈县辛店镇康家崖村村民委员会)签订《协议书》,约定:潘永某承包康家崖村集体所有的河滩地，用于种植养殖业经营;承包合同期满后，潘永某的生产工具、交通工具、生活用品，应由潘永某在期满前自行处理，固定财产如房屋、鱼池等无偿移交村委会。后潘永某征得村委会的同意，将鱼塘转包给管理处(兰州铁路局离退休职工管理处)经营。随后，部分涉案鱼塘被临洮县人民政府征收，征收部门根据相关政策发放了被征鱼塘补偿费、补产费以及地上建筑物、树木等补偿费。

管理处为索要补偿费，提起诉讼，请求判令兰临高速公路临洮县征地拆迁领导小组办公室等支付被征鱼塘补偿费、补产费、附属建筑物补偿费等。一审法院审理期间，管理处将被告变更为临洮县人民政府。

一审法院判决:临洮县人民政府向管理处支付被征鱼塘补偿费、补产水面补偿费、鱼塘农路、水渠、塘埂补偿费、房舍及树木等补偿费；回管理处的其他诉讼请求。

临洮县人民政府不服一审判决，提起上诉。

二审法院裁定：撒销一审判决;发回重审。一审法院另行组成合议庭审理了本案。重审期间，原告、被告分别变更为兰州铁路局与村委会。

一审法院重审认定: 潘永某与村委会签订的协议书合法有效。 管理处在征得村委会的同意后与潘永某达成口头转让协议，取得了部分鱼塘的承包经营权。后因合同目的不能实现，合同已自行解除。按原协议约定，在合同到期后，鱼塘、房屋等固定财产归村委会，其他财产归管理处。这是附期限的民事法律行为，在期限届满时成就。但截至管理处提起诉讼时，合同期限并未届满，故村委会尚未取得鱼塘的所有权。管理处对被征鱼塘在约定期限内享有一定的经营管理权，并有一定的预期收益，在合同未到期的情况下，鉴于双方约定有一定期限，按照公平原则进行分割，铁路局应分得地上附着物鱼塘、补产水面及地上建筑物、树木等补偿费等393982元。

一审法院重审判决：村委会向兰州铁路局支付被征鱼塘补偿费、鱼塘农路、水渠、房舍及树木等补偿费56万余元中的393982元;驳回兰州铁路局的其他诉讼请求。

村委会、兰州铁路局均不服一审重审判决，提出上诉。

二审法院认定：双方当事人所争议的鱼塘补偿费，补偿数额准确，依法应由鱼塘的实际投资者和经营者即兰州铁路局享有。原判认定事实清楚，适用法律正确，但判决的结果与所适用法律相矛盾，应予纠正。二审法院判决： 撇销一审重审判决；村委会向兰州铁路局支付被征鱼塘补偿费、鱼塘补产加面补偿费、鱼塘农路、水渠、塘埂、房舍及树木等补偿费56万元。

村委会不服二审判决，向检察机关申诉。

检察机关审查认定，两级法院认定事实、适用法律存在错误，检察机关依法向省高级人民法院提出再审检察建议。省高级人民法院受理再审检察建议后，采纳了检察机关的意见，裁定对本案进行再审。

再审法院认为， 本案承包合同所涉土地权属清楚，属村委会所有。铁路局基于承包合同取得经营权，符合法律规定，合同有效。双方因国家征收土地的情形而解除合同，符合法律规定。鉴于村委会与铁路局在本案中均无过错，在合同解除时，距离合同期满还差11个月，铁路局没有完全实现合同预期目的的实际情况，依据公平原则，村委会应对铁路局给予适当补偿。撤销二审判决和一审重审判决；村委会给付兰州铁路局补偿费4.5万元。

相关案例索引

张某诉厦门市翔安区内厝镇黄厝村侵害集体经济组织成员权益纠纷案(福建省厦门市翔安区人民法院[2014] 翔民初字第34号)

本案要点

征地补偿款应归集体土地被征收的农民集体所有，由该农民集体所属的村集体经济组织或者村民委员会经营、管理、分配，但不得与法律相抵触而侵犯公民个人的合法权益。

相关规定

《物权法》第60条