历史对决：2003年的超级疫情VS2020年的举国之力

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据世界卫生组织2003年8月15日统计数字，截至8月7日，全球累计非典病例共8422例，涉及32个国家和地区。自7月13日美国发现最后一例疑似病例以来，没有新发病例及疑似病例。全球因非典死亡人数919人，病死率近11％。最新统计显示：中国内地累计病例5327例，死亡349人；中国香港1755例，死亡300人；中国台湾665例，死亡180人；加拿大251例，死亡41人；新加坡238例，死亡33人；越南63例，死亡5人。

针对2002年末开始出现并逐步扩散的非典型肺炎，我国采取一系列的紧急应对措施，对这一应对过程加以回顾和分析，既可以从中发现我国突发事件紧急应对机制存在的不足，也可以从中发现一些非常有价值的经验，可以为建立和完善突发事件应急机制提供重要的参考。

此次非典型肺炎危机的应对过程大致可以分为三个阶段：

第一阶段是最初预警阶段：从2002年11月16日最初发现非典型肺炎病例，到2003年2月10日为止，此阶段疫情由不为人知到引起政府和公众的广泛关注。

第二阶段是初步反应阶段：从2003年2月10日广东省各主要媒体对非典型肺炎进行公开报道，到2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议专门研究非典型肺炎问题为止。此阶段的应对重点放在了对继发性危机（如商品抢购等）的处理上，而没有放在控制疫情上。

第三阶段是全力应对阶段：此阶段是在2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议之后，对疫情的严重程度有了真正的认识，全国开始全力应对非典型肺炎。

01 最初预警阶段

此阶段指从最初发现非典型肺炎病例，到正式引起政府和公众的关注为止。具体地说，就是从2002年11月16日在佛山发病的患者的出现，到2003年2月10日广东省各主要媒体对其进行报道这一将近3个月的时段。

从我们已经搜集到的资料看，我国这次非典型肺炎的流行始于广东省。最初感染非典的是2002年11月16日在佛山市禅城区发现的患者，当时并没有及时报告。第一例报告病例的患者是于2002年12月15日在河源市就医的黄杏初。

黄杏初是广东省河源市紫金县柏埔镇人，当时36岁，此前一直在深圳工作，是一家酒店的厨师。2002年11月，黄杏初因感到身体不适到深圳某医院就诊，因为害怕交不起医疗费，住了一天院就回到家中。黄杏初此后在柏埔卫生院住了两天，因为病情加重，2002年12月15日被送到河源人民医院。由于当时对非典型肺炎并没不了解，医院就把黄杏初当作一般肺炎病人处理，但到16日，黄突然出现高热症状，呼吸有些困难，至17日晚些时间，黄呼吸已十分困难，由于河源人民医院没有呼吸机，病人又十分危急，医院就用车连夜将其送往广州军区总医院抢救。

2003年1月2日，河源市将有关情况报告省卫生厅，不久后中山市同时出现了几起医护人员受到感染的病例，在接到中山市的报告后，广东省卫生厅开始重视，派出专家调查小组到中山市调查，并在1月23日向全省各卫生医疗单位下发了调查报告，要求有关单位引起重视，认真抓好该病的预防控制工作。

从2003年1月12日起，个别外地危重病人开始转送到广州地区部分大型医院治疗。截止到2月9日，广州市已经有一百多例病，其中有不少是医护人员，这时在广州市发现的该类病例中共有2例死亡。此时国家卫生部对广东发生的病例开始关注，派出由马晓伟副部长率领的专家组于2月9日下午飞抵广州协助查找病因，指导防治工作。

据后来广东省卫生厅公布的数据，从2002年11月16日至2003年2月9日下午止，广东省发现305例非典型肺炎病例，其中，医务人员感染发病共105例。非典型肺炎病例在广东省内的广州、中山、佛山、江门、河源、深圳六个地市出现。其中广州发生226例、中山28例、佛山19例、江门15例、河源11例、深圳6例。死亡的人员中最小的是广州市一名10岁男童，最大的是佛山一名59岁的男性。

在此阶段新闻媒体一直没有进行任何公开的报道，各种消息都是通过私人沟通渠道和网络传递的。此时社会上已经出现了关于该病的各种传闻，如有的说是生物袭击，有的说是莫名病毒攻击，有的说是鼠疫传播，有的说是禽流感等等。

这期间广东省的一些地区开始出现了抢购抗病毒药物、食用醋和口罩等商品的情况。全省各地的抗病毒药物、食醋及口罩等商品的售价大幅提高，如有的原本几块钱一包的抗病毒药品居然涨到了20多元。广州市物价、工商部门收到了大量这方面的投诉。

02 初步反应阶段

此阶段从2003年2月10日广东省各主要媒体对非典型肺炎进行公开报道、政府通过媒体向公众公布有关信息开始，到2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议专门研究非典型肺炎问题为止。此阶段人们对非典型肺炎的潜在危险性有了一定的认识，但应对的焦点还没有完全转移到控制疾病流行本身，而是集中在消除由于谣言引起的恐慌上。

（1）政府出面发布有关消息

2003年2月11日，广东省主要媒体报道了部分地区先后发生非典型肺炎病例的情况，报道称：截至2月10日下午3时统计，共发现305例，死亡5例。其中医务人员感染发病共105例，没有一例死亡。305例病人中，已有59人病愈出院，尚未出院的病人都得到有效治疗，情况稳定。

2003年2月11日上午，广州市政府召开新闻发布会，公布广州地区非典型肺炎情况。新闻发言人称，该病在广州市已发生了一个多月，所有病人的病情均在有效治疗和控制当中，群众不必为此恐慌。大家只要按省市有关部门发布的指引，避免与该类发烧病人近距离接触，保持居住工作环境的空气流通，同时避免过度疲劳，一般就不会被传染。同时指出社会上的各种传闻都是谣言，呼吁市民切不要听信社会上的各种谣传，以免给自己带来不必要的苦恼和不便。

同日下午，广东省卫生厅举行了关于非典型肺炎的情况通报会，卫生厅领导和有关专家通报了广东省非典型肺炎的有关情况。中国工程院院士、著名呼吸内科专家钟南山表示，经过对广东省目前所发现的305个病例研究显示，市民到公众场所进行正常的活动是不会受到感染的，所以广大市民在日常生活中无需对此过分恐惧。宣布广东大、中、小学将会如期开学。同时表示，广东省委、省政府领导对疫情高度重视，省委书记、省长等领导得知消息后都立即作出重要指示，要求立即调集全省最好的卫生力量全力救治，查清病因和病源，确保不让病情继续扩散，不增加死亡人数，并要求各医院要及时采取有效保护措施，不再增加医护人员感染发病。国家卫生部亦相当重视，已经派出了专家组飞赴广州协助查找病因，指导防治工作。

有关负责人强调，对预防病原性传染病，任何能杀灭细菌、病毒的措施和途径都是有帮助的。但是对于广州这个有1000万人口的城市，300多人染病是个很小的比例，广州市的环境是安全的。有关负责人还指出，当时非典型肺炎的情况并不是蔓延，只是局部发生。经过及时采取防制措施，病人得到有效的治疗，疫情得到了初步控制。当时佛山、河源、中山等市已无新发病例报告。

有关负责人还在通报会上解释了前阶段没有公布情况的原因是：首先，河源、中山等地的患者经过治疗大多已康复或好转，且没有再发病；其次，非典型肺炎并不是法定报告传染病，所以我们认为没有必要公布。从疫情看，发病人数305例并不算多，不公布也说得过去。在疾病的预警方面，传染病法已经有详细规定，什么病该公告、该怎么公告，都会按规定办。

有关专家对疾病的性质做了说明：该病暂时还没找到确切的病源，但从临床角度看，可能是由病毒引起的，也有可能是病毒的亚型或变种引起的。提醒如果不认真注意的话，感染的比例会比较大，要保持环境的通风。对于患者的治疗都是采用“对症下药”的方法。市民到公众场所进行正常的活动是不会受到感染的，所以广大市民在日常生活中无需过份恐惧。

（2）出现抢购商品现象

从2003年2月11日下午开始，广东省增城、惠州、东莞、肇庆、从化等部分地区出现抢购食盐、粮油等商品现象。广东省政府有关部门负责人通过媒体表示，一些地方出现的抢购现象完全是谣言引起的，呼吁广大群众不要听信谣言，盲目跟风抢购，以免造成不必要的损失浪费。广东省食盐专卖、省发展计划委员会等负责人表示，广东省盐粮油等商品充足，敞开供应，完全可以满足市民消费需求。
政府有关部门从当日起加强对粮油、食盐市场的物价检查，严厉打击囤积居奇、哄抬物价的行为，对别有用心造谣惑众、扰乱市场秩序、破坏社会稳定的不法分子，采取有力措施坚决予以严厉打击。
这时广州市的服务业市场开始受到冲击，2003年2月11日晚上，广州市区各大电影院、酒吧等娱乐场所普遍顾客寥寥无几，经营者都认为是非典型肺炎引起的。受禽流感传言冲击，肉鸡销量大跌，有的公司销售量一度下降了50%。

（3）作出不会大范围流行的错误预测

2003年2月12日，中国疾病预防控制中心负责人在接受记者采访时说，春季是呼吸道感染疾病多发季节，受气候影响容易引发某些呼吸道传染病的局部流行。根据专家预测，全国近期内不会发生大范围呼吸道传染病的流行，但局部地区可能会出现小范围呼吸道传染病的流行。

（4）抢购风开始蔓延全国

2003年2月14日开始，上海各药店的板蓝根冲剂异常走俏，众多药店的柜台前挂起了板蓝根售完的告示。有的药店规定每人只能买一盒板蓝根。北京药店的板蓝根也出现脱销现象。2月16日广东非典型肺炎事件波及到沈阳等城市，板蓝根等预防和治疗呼吸道疾病的药品价格成倍增长，个别药房该类药被抢购一空。

（5）旅游、演出等照常进行

2003年2月14日媒体报道：记者从广州各大旅行社获悉，非典型肺炎疫情影响不大，广州旅游市场淡季不淡。虽然广东非典型肺炎疫情引人关注，但海内外的旅游团仍如约如常参加广州各大旅行社组织的广东游。原定2月18日在天河体育场的“2003罗大佑广州演唱会”也没有推迟，演出制作、排练等一切计划都没有变。

到2003年2月15日各大媒体大力宣传，广州市民感觉已经逐渐摆脱非典型肺炎的阴影，广州各大商场、电影院、食肆、医院等人员集中的公共场所人气大幅回升，尤其是在前一天的情人节夜晚更是达到高潮，“广州街头处处人潮汹涌，一派百业兴旺的景象”。

（6）着手病原研究，称找到有效治疗方法

2003年2月14日中国疾病预防控制中心向记者表示，该中心病毒病预防控制所，已经组织有关专家对从广东现场采回的标本进行病原培养、分离与鉴定研究，研究结果将提供给相关医疗机构。专家称，最近广东部分地区出现的非典型肺炎病例没有社会上所传那样严重。称截至当日当地已连续五天无新病例出现，广东省报告病例总数仍然是305例。在报告病例的六个城市中有四个城市的住院病人已全部治愈出院，其余两个城市的住院病人也已部分痊愈出院。出现的病例局限于局部区域，除广东省六个城市外，其他地区并无病例报告。广州流行的非典型肺炎已经找到有效治疗方法，患者陆续出院。

关于非典型肺炎的病因，2月18日媒体报道，经中国疾病预防控制中心和广东省疾病预防控制中心的共同努力，引起广东省部分地区非典型肺炎的病原基本可确定为衣原体。据中国疾病预防控制中心病毒病预防控制所报告，通过电镜观察发现两份死于本次肺炎病人的尸检肺标本上有典型的衣原体的包含体，肺细胞浆内衣原体颗粒十分典型。

2月19日，在得到前一天中国疾病预防控制中心称引起广东省部分地区非典型肺炎的病原基本可确定为衣原体的消息后，广东的绝大多数专家对此持保留意见，他们认为是病毒性肺炎的可能性很大。他们认为本次非典型肺炎是病毒性肺炎的可能性极大，主要理由是：第一、衣原体肺炎一般呈散发性，流行的可能性不大；第二、衣原体肺炎死亡率只在0.1％—1％之间，本次发病明显高得多；第三、衣原体肺炎肺泡隔会增宽，但这次非典型肺炎肺泡隔变化不大；第四、在非典型肺炎病例中找到了病毒包含体。广东省的专家还指出，不能按衣原体的结论来制定治疗方案，否则可能造成可怕后果。他们表示会按既定的预防治疗方案行事。

在2003年2月19日召开的广州市疾病预防与控制工作会议上，广州市副市长陈传誉提醒来自各界的与会者，虽然非典型肺炎暴发的势头已得到控制，但我们面临的形势仍相当严峻，因为非典型肺炎具有一定的传染性，现在仍未完全遏制。他特别要求，当前各级政府、各部门及各类学校，要力争做到学校、幼儿园不发生该病传播。

（7）寻求国际合作

2003年3月5日，出席十届全国人大一次会议的广东代表提出议案，呼吁全国人大对重大疫情的预警和应变防范工作进行立法，指出在不影响国家安全的前提下，对重大疫情的控制可以考虑寻求国际援助。媒体就此问题采访了全国政协委员、广东非典型肺炎防治指导小组组长、广州呼吸病研究所所长钟南山院士和广东非典型肺炎防治指导小组副组长、广州军区广州总医院呼吸内科主任黄文杰博士。

钟南山告诉记者，他个人很赞成在建立重大疫情预警机制时，可以考虑在不影响国家安全的前提下，通过相关合法渠道，寻求国际援助。同时他告诉记者，广东的非典型肺炎已经引起国际医学同行的关注，在非典型肺炎的研究治疗工作中，已经邀请了境外专家一起介入，希望早日解决这一问题。

（8）向香港、越南等周边地区扩散

2003年3月13日，香港特区政府卫生福利及食物局成立了由局长率领的督导小组，采取疾病监控和感染控制措施对非典型肺炎加以应对。香港卫生福利及食物局局长当日就香港应付非典型肺炎所采取的措施举行记者会。当天威尔斯亲王医院公布了最新的情况，他们从3月8日开始发现，在内科8A病房工作过的员工陆续出现呼吸道感染及发烧病症，还有几个急症室医护人员感到不适。

香港特区政府卫生福利及食物局局长表示，世界卫生组织已发出警告，关注香港肺炎的发展；世界卫生组织发言人13日形容“香港情况严重”，表示世界卫生组织会与港府保持联络，跟进事态发展。他表示，特区政府交给世界卫生组织化验的样本仍未有结果。

截至3月13日晚9时，香港医管局证实，有24名医护人员感染非典型肺炎，分别在港九新界４家医院留院；威尔斯亲王医院有162名医护人员出现感冒症状。 3月14日，世界卫生组织专家到达香港，认为正在香港发生的非典型肺炎，有扩散之势。

越南卫生部的官员在2003年3月14日称，在该国首都河内的一家私人医院中，有4人感染了一种奇怪的肺炎疾病而生命垂危，其中包括一名法国医生。在越南首都河内，有30多名医务人员感染了这一呼吸性疾病，其中5人病情严重，生命受到了威胁。3月15日，一个由世界卫生组织传染病专家组成的医疗小组抵达河内。

新加坡卫生部也于3月15日发表文告说，新加坡医疗机构继发现3名女性感染非典型肺炎后，截止15日又发现13人感染非典型肺炎。这些患者目前已隔离治疗，其病情稳定。卫生部公告称当天非典型肺炎患者已增至16人。

（9）传播到世界很多国家

3月15日后，世界很多地方都出现了“严重呼吸系统困难症（SARS）”的报道，从东南亚传播到澳大利亚、欧洲和北美。印尼、菲律宾、新加坡、泰国、越南、美国，加拿大等国家都陆续出现了多起非典型肺炎案例。

为防止非典型肺炎的进一步扩撒，世界卫生组织于3月15日发布了一份紧急“旅行警告”，称世界范围内已有8人死于一种被称为“严重呼吸系统困难症”的异性肺炎，目前，这种病毒据说正在以“超音速飞机”的速度蔓延，从东南亚传播到澳大利亚、欧洲和北美，仅在过去一周内就爆发了150多起病例。

（10）开始与世界卫生组织合作

2003年3月18日，中国外交部发言人孔泉在新闻发布会上表示，世界卫生组织向中国卫生部通报了近来有关国家发生的非典型性肺炎的有关情况，同时高度评价了中国政府在处理广东非典型性肺炎时所采取的有效措施。3月19日卫生部长张文康会见了世界卫生组织驻华代表，介绍了广东省部分地区非典型肺炎的有关情况。

4月2日媒体报道，自2003年2月我国广东部分地区发生非典型肺炎病情以来，我国卫生部与世界卫生组织进行了有效合作。世界卫生组织三批专家先后来京，对我国在非典型肺炎的临床诊断、治疗、病因寻找等方面情况进行全面了解，与我专家就有关技术问题进行认真交流。4月5日下午，卫生部副部长马晓伟在广州会见了世界卫生组织的五名专家。

（11）推出防治方案

为防止非典型肺炎疫情蔓延，中国疾病预防控制中心于2003年3月31日向全国各级卫生医疗部门推出了《非典型肺炎防治技术方案》，并于当天在互联网上公布。该中心称，非典型肺炎的病原目前尚不明确。由卫生部疾病控制司组织专家在总结前阶段防治工作的基础上制定的了一个防治技术方案，内容包括：“非典型肺炎病例的临床诊断标准(试行)”、“非典型肺炎病例或疑似病例的推荐治疗方案和出院诊断参考标准(试行)”、“医院消毒隔离工作指南(试行)”、“非典型肺炎病例流行病学调查提纲”、“非典型肺炎病例实验室检测标本采集技术指南(试行)”、“病人住所及公共场所的消毒(试行)”、“各种污染对象的常用消毒方法(试行)”以及“社区综合性预防措施以及病人住所及公共场所的消毒(试行)”。

4月2日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究非典型肺炎防治工作，会议听取了卫生部关于非典型肺炎防治工作的汇报。会议认为，此时疫情已得到有效控制。全国绝大多数地区没有发现疫情，社会安定，各项工作秩序正常。为从根本上消除少数地区疫情，会议强调：第一、要把控制疫情作为当前卫生工作的重中之重，以卫生部部长为组长的非典型肺炎防治工作领导小组负责指导非典型肺炎防治工作，由国务院副秘书长牵头的各部联席会议，协调解决有关问题；第二、及时向世界卫生组织通报疫情，决定由卫生部举行中外记者招待会，向社会公布疫情和预防控制措施；第三、进一步与世界卫生组织开展有效合作；第四、抓紧建立国家应对突发公共卫生事件的应急处理机制。会议要求各有关部门要密切协作，进一步加强监测，全面掌握疫情动态，控制疫情扩散蔓延。

2003年4月2日，时任中国卫生部部长的张文康通过中央电视台《焦点访谈》节目向公众公布了内地患非典型肺炎人数，截止3月31日，中国内地非典型肺炎总共发病1190人，已经出院的为934例，死亡46人。北京、广西、四川等地都是输入性的病例，这些地方都已经及时对其加以隔离治疗，没有扩散到社会上去。同时认为并没有足够的证据表明中国的广东是这种非典型肺炎的源发地。

4月3日，北京各大媒体都在显要位置报道说，北京市卫生局权威人士最新透露，截止到3月31日，北京市共发生输入性非典型肺炎病例12人。由于迅速采取了一系列积极有效的应对措施，已经有效控制了输入性非典型肺炎在当地的传播和扩散，北京市居民当中没有原发病例发生。

（12）国务院新闻办举行记者招待会

4月3日下午，中国国务院新闻办举行记者招待会，由时任卫生部部长张文康介绍中国防治非典型性肺炎的有关情况。张文康在招待会上表示，此时中国非典型性肺炎发病人数已经明显减少，治愈人数显著增加，死亡人数也有所减少，疫情得到有效控制。张文康还表示中国适时公布了非典型肺炎疫情，从4月起中国每天向世卫组织报告非典型肺炎疫情。

张文康指出，我们跟世界卫生组织在非典型肺炎上一直保持着密切的联系。世界卫生组织宣布广东是疫情地区的理由，是因为他们不清楚广东疫情处理的情况。现在世界卫生组织的专家抵达广东，并开始了与我们第二阶段的合作。

同日，在国家卫生部国际合作司李万山陪同下，世界卫生组织官员一行7人到广东省访问考察，世界卫生组织专家听了情况介绍，表示非常满意。并对广东省非典型肺炎的防治工作给予高度评价和充分肯定，对所做出的努力和所取得的成效表示赞赏。

（13）错误判断病原

2003年3月31日，就非典型肺炎致病源的研究情况，记者采访了中国疾病预防控制中心病毒预防控制所首席专家、中国工程院院士洪涛教授。洪涛院士称，非典型肺炎的致病源已经成功分离。通过对5例非典型肺炎病人尸体器官解剖，做电子显微镜观察，已经发现在病人的肺、肝、脾、肾等多个器官见到一种衣原体样的病源。估计这很可能是一种新的、变异的衣原体。

中国疾病预防控制中心于2003年4月4日公布了中国医务工作者从前一段对非典型肺炎防治工作中总结出的七种能抑制非典型肺炎病原生长的药物。称我国医务工作者近日对从广东非典型肺炎死亡病人解剖标本中分离到的衣原体样颗粒，进行了体外药敏感实验，发现七种药物对该病原的繁殖有明显的抑制作用，并公布了这些药物的名称。（3月25日，美国疾病控制中心和香港大学微生物系已经宣布，非典病原体是来自猪的“冠状病毒”，但没有引起北京研究者的重视。直到4月16日，世界卫生组织在日内瓦宣布，经过全球科研人员的通力合作，正式确认冠状病毒的一个变种是引起非典型肺炎的病原体）。

（14）高层开始关注疫情

2003年4月4日，国务院副总理吴仪到中国疾病预防控制中心调研，就加强疾病预防控制，建立和完善突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部负责同志和专家技术人员座谈。吴仪强调，要抓紧建立和完善突发公共卫生事件应急反应处理机制，特别是公共卫生信息系统和预警报告机制。

4月4日国家旅游局副局长孙钢在向外国（地区）驻京旅游及民航企业代表处人员通报情况时表示，中国各地的旅游安全和健康是完全有保证的，中国仍是“最理想的投资沃土和最安全的旅游胜地”。同日，国家旅游局发出通告：中国一切旅游活动正常进行。

2003年4月6日上午，为显示已经有效控制了非典型肺炎疫情，由广州市委书记等主要领导带领，聚集在广州天河体育中心的两万名群众开始了广州市春季健身万人长跑活动。来自广州市各机关、企业、教育、体育系统和10个区的两万名干部、群众参与了这次活动。

4月6日下午国务院总理温家宝到中国疾病预防控制中心考察工作，并与医学专家座谈。他指出，我国党和政府高度重视非典型肺炎疫情，及时采取一系列防治措施，取得了明显成效。中国政府完全有能力控制非典型肺炎蔓延。4月12日下午国务院总理温家宝来到北京佑安医院，看望参加非典型肺炎防治工作的医学专家和医护人员。温家宝代表中央和国务院向全国奋战在非典型肺炎防治工作第一线的广大医务人员致以慰问。

4月13日下午在北京召开全国非典型肺炎防治工作会议，通报当前全国非典型肺炎防治工作情况，交流预防、治疗和控制工作经验，分析疫情发展趋势及其对我国经济社会的影响，全面部署下一步非典型肺炎防治工作。国务院总理温家宝在会上发表重要讲话。他指出，要充分认识做好非典型肺炎防治工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，明确责任，采取有力措施，切实加强和认真做好非典型肺炎的预防、治疗和控制工作，保护人民群众身体健康，维护改革发展和稳定的大局，确保社会主义现代化建设顺利进行；指出非典型肺炎防治工作的形势依然严峻，我们务必充分认识非典型肺炎防治工作的复杂性、艰巨性和反复性，做好充分的思想准备和工作准备，绝不可掉以轻心，有丝毫的麻痹松懈思想。

4月14日上午国家主席胡锦涛来到广东省疾病预防控制中心考察，并同医务工作者座谈，深入了解防治非典型肺炎的情况。胡锦涛指出，要从全面贯彻“三个代表”重要思想的高度，始终把人民群众的安危冷暖放在心上；当前要把防治非典型肺炎的工作，作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事，切实抓紧抓好。

（15）列入法定管理传染病，成立联合攻关组

为加强传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）防治工作，我国于2003年4月13日决定将其列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理。为了进一步加快病原学研究工作，有效地发挥资源优势，集中力量攻关，卫生部非典型肺炎防治领导小组研究决定成立联合攻关组，加强对病原学研究的管理工作。

这时一些有关部门开始采取必要的措施预防非典型肺炎的传播，如4月12日中国卫生部、财政部、铁道部、交通部、民航总局联合发出通知，要求有关部门严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎。4月15日，中国民航总局对民航系统控制非典型肺炎进行了全面部署，机场发现患有非典型肺炎的旅客将劝阻其登机。同日，铁道部下发《铁路车站、旅客列车预防和控制非典型肺炎工作的暂行规定》，明确了技术措施和应急预案；国家质检总局、卫生部联合发布公告，有非典病症的出入境人员要向口岸检验检疫机构主动申明，以保护自身健康安全，防止非典型肺炎在国际间传播。

4月16日教育部向全国教育行政部门和各级各类学校下发《关于贯彻全国非典型肺炎防治工作会议精神，做好学校非典型肺炎预防与控制工作的通知》。《通知》要求各级教育行政部门都要高度重视学校非典型肺炎的预防和控制工作，充分认识其重要性和紧迫性，主要负责人要亲自抓、总负责，领导班子中要有专人抓。各省级教育行政部门要进一步完善工作机构和协调机构，建立起应急机制。

03 全力应对阶段

此阶段是在2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议之后，这时高层已经充分认识到了非典型肺炎的严重程度和潜在威胁，开始全力以赴应对，采取了包括人事任免在内的各种必要的紧急措施。相关的新闻内容开始增加，有关信息量增大，社会各方面的力量逐步动员起来。此阶段的工作中心开始真正从消除因非典型肺炎引发的恐慌转移到应对疫情发展本身。

（1）高层采取行动

2003年4月17日中共中央政治局常务委员会召开会议，专门听取有关部门关于非典型肺炎防治工作的汇报，并对进一步做好这项工作进行了研究和部署。中共中央总书记胡锦涛主持会议。4月20日下午3时，国务院新闻办举行新闻发布会，卫生部常务副部长高强、卫生部副部长朱庆生向中外记者介绍了中国内地最新的非典型肺炎疫情情况，并回答中外记者的提问。同日公布了卫生部和北京市部分领导职务变动的决定。当天国家主席胡锦涛还考察了军事医学科学院微生物流行病研究所和中国科学院北京基因组研究所，对在防治非典型肺炎斗争中取得重大科技成果的科研人员表示衷心感谢和崇高敬意，勉励科研人员“再接再厉、坚定信心，继续发扬爱国奉献、勇攀高峰、为民造福的精神，为战胜疫病、保护人民的身体健康和生命安全作出更大的贡献”。

4月21日，国务院决定向地方派出第二批非典型肺炎防治工作督查组。温家宝总理对督查组工作作了重要批示，要求督查组宣传防治非典型肺炎工作的重大意义和党中央、国务院的方针部署；调查核实疫情，特别要注意掌握农村、学校、机关、企事业单位的情况；检查督促各项防治工作落实情况，对收治非典型肺炎病人的专门医院要做重点检查；倾听群众和医护人员的意见，了解社会各方面的反应等。同日，国务院办公厅发出关于2003年“五一”放假调休安排的通知，对“五一”放假做出调整，取消集中长假。

4月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会议决定，为进一步加强非典型肺炎防治工作，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥。

这期间高层的其他活动还有：4月24日国务院副总理、全国爱国卫生运动委员会主任吴仪在“开展爱国卫生运动，推动卫生防病工作”电视电话会议上强调，当前的爱国卫生运动要以防治非典型肺炎为中心，认真贯彻落实党中央、国务院关于非典型肺炎防治工作的部署和要求，广泛动员群众，开展爱国卫生运动，推动卫生防病工作，齐心协力做好非典型肺炎防治工作。4月25日上午，中央新闻宣传部门召开会议，通报和部署防治非典型肺炎宣传报道工作。中共中央政治局常委李长春主持会议，并作重要讲话。 4月26日，国务院总理温家宝在北京市建筑工地、超市、社区、高校考察非典型肺炎防治工作。中午看望北大学生，与北大学生共进午餐。同日，国务院副总理黄菊在民航总局、铁道部和交通部等部门检查非典型肺炎防治工作，强调要认真贯彻落实胡锦涛总书记和温家宝总理的重要指示，在党中央、国务院的领导和统一部署下，以对人民高度负责的精神，把防治非典型肺炎工作作为交通运输部门当前的一项重大任务，切实抓紧抓好。当天，全国人大常委会委员长吴邦国在当天闭幕的十届全国人大常委会二次会议上强调，要把思想和行动统一到中央的精神上来，齐心协力做好非典型肺炎防治工作。5月3日，国务院办公厅下发了《关于加强防治非典型肺炎社会捐赠款物管理工作的通知》，要求切实加强捐赠款物的使用管理，增加社会捐赠工作的透明度。5月12日，国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》。

多部门联合行动

在应对非典型肺炎过程中，许多部门采取了联合行动。2003年4月21日，国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局联合召开电视电话会。会议提出积极采取有效措施，保障防治非典医药用品供应，加强价格和质量监管，维护市场稳定。同日，国家药监局、国家发改委、卫生部、国家工商总局、国家中医药局五部委局联合下发了《关于加强防治非典型肺炎药品监督和管理工作的紧急通知》。要求防非典中药应该附使用说明。

5月1日，公安部、铁道部、交通部、卫生部、质检总局、民航总局、海关总署七部门联合发出紧急通知，要求加强和规范国内交通、国境口岸卫生检疫，防止“非典”疫病扩散，保护人民群众身体健康，保证交通畅通和物资运输，维护正常的交通和口岸出入境秩序。同日，卫生部、财政部、劳动和社会保障部、民政部四部委针对非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用问题发布紧急通知，要求为保证非典型肺炎患者得到及时救治和加快疑似病人的收治确诊工作，发热病人到医院就诊时，免办挂号手续，先就诊；初诊为“非典”患者和疑似病人后，不再由患者缴纳检查、检验等有关费用，实行记账制。

5月8日，卫生部、财政部、铁道部、交通部、国家民航总局五部委发布《交通工具中传染性非典型肺炎及疑似病人密切接触者的判定及处理原则（试行）》，根据交通工具不同以及接触程度的不同，界定交通工具中“非典”病人及疑似病人密切接触者的范围。

其他部门

在全力应对非典型肺炎阶段，还有很多社会团体和国家机关采取了相应的行动。2003年4月17日，中国烹饪协会发出倡议，号召全国餐饮企业采取有力措施，提高疫情防范工作水平，确保人民群众身体健康。4月21日，中国商业联合会要求各地商业、服务业单位做好非典型肺炎防范工作，要求出售食品的超市和商店、商品交易市场的员工，工作时都要戴口罩和手套。4月24日，全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复提出，各级工商联要积极动员广大民营企业投入到防治非典的行动中。4月24日，中华全国总工会就做好非典型肺炎防治工作的紧急通知，要求各级工会高度重视非典型肺炎防治工作，把思想认识统一到党中央、国务院的一系列决策和工作部署上来；加强领导，采取具体措施，群策群力地做好防治工作。

中央综治委于2003年4月24日发出通知，要求各地社会治安综合治理委员会迅速行动起来，充分发挥综合治理齐抓共管、基层工作网络健全、群防群治参与面广的优势，在党委、政府的统一领导下，贯彻落实中央关于防治非典型肺炎工作的一系列决策和工作部署，切实把防治非典型肺炎工作作为当前一项重大任务抓紧抓好。4月28日，经中央军委主席江泽民批准，全军各大单位将紧急抽调1200名医护人员支援北京市组建非典型肺炎收治定点医院。当天由北京军区、沈阳军区、济南军区和总后勤部直属单位抽调的第一批333名医护人员已到位入住。同日，中国人民银行出台新规定防非典，为防止病毒通过钱币传染，要求对央行回笼的现金至少在发行库内存放24小时以上，方可调出回笼钞票。

国家粮食局于4月28日发出紧急通知说，目前我国粮食库存充裕，生产能力完全可满足市场需求，各地粮食部门要确保调运、加工、供应环节畅通，稳定粮食价格。同日，团中央、全国学联通过网络会议要求，动员引导北京等地高校学生就地学习，避免因为流动造成更大面积的疫情扩散。对准备离校的学生要坚决予以劝阻，已经离校的学生，一律不得返校。对不听劝阻，擅自离校和擅自返校的学生团员要进行严肃处理。4月30日，中共中央组织部发出的《为防治非典型肺炎工作提供强有力组织保证的通知》,要求各级党委组织部门一定要为防治“非典”斗争提供强有力的组织保证。5月9日，司法部通过电话会议部署加强农村传染病防治法等法律法规宣传工作时提出，把农村防治“非典”法制宣传教育作为“四五”普法重要内容，依法做好农村防治非典型肺炎工作，促进农村经济发展，维护社会稳定。

03 全力应对阶段的应急机制分析

（1）正确决策

充分、准确的信息是保证在应对危机时做出正确决策的前提，任何对信息的隐瞒、遗漏和阻断都会导致错误的应对决策。随着非典型肺炎事态的逐渐发展，最高决策层获得的来自各方面的信息越来越充分，因而能够最终做出正确的决策。决策层对危机的充分认识前提下的正确决策是有效的应对危机的关键，在全力应对阶段，政府最高决策层已经认识到了非典型肺炎的威胁，开始全力以赴加以应对。

（2）统一指挥

对突发事件的应对要投入大量人力物力，动员多方面的力量，很多行动单位平时可能是根本不相干的，因此这时各部门的统一协调变得非常重要。在全力应对阶段，最高决策层很快认识到了这一点，于2003年4月23日决定成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。

后来的一个多月内，全国各省的非典型肺炎得到有效的遏制，与统一的指挥是分不开的。但应该看到，由于指挥机构是临时成立的，因而在此之前没有充分的准备，缺乏专门的紧急应对经验，各方面的行动仍存在协调上的问题，在一定程度上影响了应对的效果。

（3）信息沟通

有效的沟通在应对突发事件的行动中起着十分重要的作用，包括管理层与公众的沟通，各行动单位之间的横向沟通和上下级之间的纵向沟通。

为确保上下级之间的纵向沟通渠道的通畅，中共中央总书记、国家主席胡锦涛，国务院总理温家宝多次作出重要批示，明确要求如实上报疫情，绝不允许缓报、瞒报、漏报。对因工作不力，不能准确掌握疫情或有意隐瞒疫情的，要严肃追究地方和部门负责人的责任。为了防止缓报、虚报、瞒报和漏报，国务院还先后派出几批督查组到各地监督检查，各地也有不少干部受到处理。这些措施无疑对保证纵向信息沟通起到了重要的作用。

在全力应对的初期，不同部门和行动单位之间的横向信息沟通不够通畅，影响了应对行动的效果。如北京地区的市、区、县属医院，卫生部、教育部所属医院和军队、武警所属医院等不同系统之间缺乏有效联系，信息互不沟通，使得北京市没有全面准确统计数字。后来及时采取了措施，对包括军队在内的医院采取属地管理原则，加强了横向的信息沟通。

影响信息沟通的一个重要原因是预先准备不足，没有事先对全国的疫情统计和报告制订统一的数据收集、汇总和报告制度。

在与公众的沟通方面，国务院决定，从4月21日开始，将原来五天公布一次改为每天公布一次，公布的数字包括确诊病人数字和疑似病人数字。这项措施使大人民群众可以随时了解疫情的发展动态，共同参与和支持应对行动。

但在与公众的信息沟通方面仍然存在一些问题，如天津、河北承德、浙江等地先后出现了由病人救治、医院设立等原因引起的居民骚乱现象，表明政府部门在应对行动中与公众的沟通还有许多应该改进的地方。沟通方面的各种问题与很多因素有关，如信息网络的不健全，规则、制度的不完善或不明确，有关人员平时缺乏应有的技能训练等。

（4）全社会行动

由于高层的正确决策和信息沟通渠道的通畅，国家各部委、各系统、各级地方政府、各企事业单位及公众都参与到非典型肺炎危机的应对行动之中，各部委纷纷发出紧急通知、公告，做出各项决定，采取各种措施来控制疾病的蔓延，消除涟漪效应产生的影响；新闻媒体大量报道有关疾病防治的知识；普通民众也加强了自身的防范。在4月17日以后的两周内，有超过20个部门加入了非典型肺炎的应对行动。

众多系统和部门的参与表明，应对突发事件需要社会多方面的支持，而不是单靠某个部门就可以解决的，有效的应对机制必须具有很强的社会力量的发动和协调功能，这一功能需要法规、制度、专门应对机构等几个方面的支持才能实现。

（5）责任追究

激励机制在普通管理中就是很重要的，在危机应对管理中的作用就更加突出。对执行不力的人员追究责任是激励机制的重要组成部分。在这方面，最高决策层采取了果断的行动，于4月20日决定对某些重要的领导职位进行调整。4月30日，中共中央组织部发出的《为防治非典型肺炎工作提供强有力组织保证的通知》,要求各级党委组织部门一定要为防治“非典”斗争提供强有力的组织保证，对在防治工作中表现突出、做出重大贡献的，要及时表彰；对工作不力，甚至失职渎职、畏惧退缩的，要按照有关政策法规进行严肃处理。

在这种形势下，有许多地方政府官员因应对非典型肺炎不力而被免职或受到各种处分，这种激励机制在保证应对行动效果方面起到了非常重要的作用。

（6）法律体系

应对突发事件需要调动社会各方面的力量，如果没有明确的法律法规加以规范，势必造成一定的混乱。如人员、设备、物资、资金等的调用，对人身自由的限制，政府信息的公开和私人强制的信息的提供等都应该有法律的依据。本次应对非典型肺炎行动中有关紧急状态的法律体系的不够完备也有所表现，如在交通关口对经过者进行检验、隔离，对患者的治疗费用、工作、收入保障等都缺乏明确、具体、直接指导操作的法律规定。

在实施强制隔离等紧急措施时，由于相关法规的不够详细，或对具体程序的规定不够明确，因而出现了对公民权利没有给予充分的保护的现象。如沈阳市就出现了对来自广东、北京的疫区的旅客不管是否有非典型肺炎的症状，都强制在指定的旅馆隔离两周的情况，而且隔离期间的饮食、住宿等费用全部有旅客自己负担，这种做法显然是没有法律依据的。

为弥补法律体系上的不足，国务院紧急制定了《突发公共卫生事件应急条例》于5月12日公布实施。卫生部、交通部、劳动与社会保障部和其他一些部委也紧急出台了一些有关的规定，这些规章在有效应对非典型肺炎中起到了积极的作用。

虽然这些紧急制定的法规出台得很及时，但毕竟还是有一段时间的滞后，在一定程度上影响了控制疫情的效率。同时由于是紧急出台的法规，时间仓促，对各种情况的考虑必定有不周全的地方。如果在紧急状态出现之前就制定好各种相关的法规，必然对应对突发事件起到更有效的作用。

（7）资金支持

和人力物力一样，应对突发事件要有强大的资金支持体系。从非典型肺炎的应对中可以看出，我国目前的资金支持体系大致由三个部分组成，即财政支持、社会捐助和保险。

在财政方面，4月23日国务院在决定成立国务院防治非典型肺炎指挥部的同时决定中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从预算总预备费中安排。该基金主要用于农民和城镇困难群众中非典型肺炎患者的救治工作；中西部困难地区县级医院的应急改造和购置治疗非典型肺炎的医疗设备；支持非典型肺炎防治的科技攻关等。为支持中西部地区疾病控制机构的建设，国务院在已安排的20亿元国债资金的基础上再安排9亿元；为支持中国疾病预防控制中心一期工程建设，安排专项资金６亿元。

可以看出，财政资金是应对危机中的资金支持的最主要部分，充足的财政紧急拨款可以迅速提高应对危机的效率和力度。财政支持不仅表现在直接拨款上，也表现在一些政策的调整上，如对一些受疫情影响严重的行业采取税费减免，可以帮助一些企业尽快恢复。

在保险方面，5月6日保监会批准了11家保险公司新开办的17项应对非典型肺炎的保险产品和保险服务。截止到5月8日，各寿险公司累计受理“非典”索赔案件163例，已办结赔案90例，累计给付金额52.21万元，其中身故给付24.28万元，住院医疗给付27.39万元。

新开办的保险项目都是针对个人的，这与本次危机的特点有直接关系，因为疾病的受害者主要以个人为单位。但有些重大突发事件的保险，如洪水、地震等，由于损失巨大，采取临时增加保险项目的做法显然是行不通的。国家应该制定应对重大突发事件的保险政策，鼓励商业保险参与。

在社会捐助方面，民政部明确介绍了非典型肺炎防治社会捐赠渠道及有关事项，财政部、国家税务总局发出通知，对社会各界向防治非典型肺炎事业捐赠，给予所得税优惠政策。截至2003年5月15日，我国各级民政和卫生部门、红十字会、中华慈善总会已累计接受非典型肺炎防治社会捐赠11.85亿元，其中现金捐赠7.66亿元，物资折款4.19亿元。由民政部、卫生部、中国红十字总会、中华慈善总会接受的捐赠款物为3.32亿元，各地民政和卫生部门、地方红十字会、中华慈善总会系统接受的捐赠款物达8.53亿元。

社会各界的捐助在应对非典型肺炎的资金支持上起到了不可忽视的作用，但目前我国民间捐助渠道仍然有限，仅限于民政部门、红十字会、中华慈善总会等。在社会捐助的基金会的设立、基金的管理、使用等方面的法规还有待进一步完善。

（8）公众支持

对公共突发事件的应对当然首先是政府的职责，但完全依靠政府的力量显然是不够的，必须将全社会的力量都调动起来，鼓励公众的广泛参与。本次应对非典型肺炎中，由于我国公众以前没有过相应的预备和训练，缺乏政府的有效引导，参与的渠道不多等原因，致使公众的参与程度有限。尽管如此，公众的支持还是起到了重要的作用。

社区的一些基层自治性组织在应对非典型肺炎中发挥了重要作用，如很多街道的居民委员会承担了发放消毒剂、为居民检测体温等任务。有些居民委员会在社区的入口处设专人监督过往的行人，防止携带非典病毒的陌生人进入。如在河北省保定市，居民委员会在街区设置检测站，每个志愿者负责检查10个家庭，重点检查刚刚从非典型肺炎高发区回来的民工和有非典型肺炎症状的人，防止病毒的扩散。在这些社区的自发行动中，志愿者成为行动的主体。有的研究者指出，校园和村落的抗“非典”集体行动,都是以民众自己组织自己、自己调适自己适应能力为基础的行动,与政府的决策相配相合，使校园和村庄成了抗击“非典”的安全墙。之所以如此，其根源就在于民间社会的集体“自组织”行动。这种集体自组织行动是民间社会的力量所在,是支持中国社会的底部力量。

一些正式的民间组织在应对疫情中也发挥了积极的作用，如中华慈善总会、中国社会工作协会等十多家民间组织联合发出了致全国社会公益组织、社区组织和广大志愿者奉献爱心抗击非典的倡议书。中国红十字会、中国妇女发展基金会等民间组织也发起了向一线医务人员、贫困患者家属的援助活动。

一些慈善机构在募集社会各界的捐助中起到了中介的作用，为应对非典型肺炎提供了资金上的有力支持。但目前我国民间能够独立开展捐助活动的机构仍然很有限，只有中国红十字总会、中华慈善总会等。

企业也对抗击非典型肺炎给予了很大的支持，尤其在资金捐助方面。如首钢总公司和首钢集团全体职工捐赠1000万元，同时向全北京市职工发出倡议：向奋战在防治非典第一线的广大医务工作者及非典患者献出一片爱心；珠江地产与合生创展公司向北京市民政局捐赠1000万元资金；伊利集团向卫生部捐赠了300万元资金用于非典型性肺炎的救助和防治工作。相比之下，企业家个人的表现却不理想。在整个应对非典型性肺炎过程中，中华慈善总会接收的捐款中只有一个以个人名义捐款的企业家，捐了200万元人民币；另一个捐款接收单位民政部则没有受到任何企业家的个人捐款，他们收到的大多是以企业名义捐的款。另外也有许多企业曾经承诺的捐款并没有兑现，而是以拖欠善款告终。

志愿者积极参与了抗击“非典”行动。很多地区的志愿者参加了预防“非典”知识和有关法律的宣传，举办系列讲座，为市民提供咨询服务，搞好环境的清洁卫生，协助维持秩序，发放卫生保健宣传资料，深入到机场、火车站、码头、公路客运站等交通道口检查站为往来人员测量体温，慰问抗击“非典”一线工作者等。一些医学类的院校组织了抗击“非典”志愿者应急服务队提供紧急服务。还有一些志愿者通过参加献血支持抗击“非典”。

总的来说，虽然民间的力量在应对“非典”过程中起到了有益的作用，但从总体水平看，民间组织的积极性还没有充分调动起来，民间组织的参与还较为有限。由于缺乏足够的体制之外的组织化渠道，企业、个人的捐赠和志愿参与并不理想。

✲ 本文转载自首席评论员微信公众号。