农村敬老院运营和管理存在的问题及对策研究

虚怀若谷

　　敬老院是伴随着农村五保供养制度的建立逐步完善的，敬老院见证着新中国建立以来社会救助制度的诞生和发展。它们与保障城市“三无人员”的福利院都被称为“特困人员供养服务机构”。

居住在敬老院的院民和社会上的老年人、残疾人不同，他们没有劳动能力、没有经济来源，无儿无女，无人照料，吃穿住医、葬完全依赖政府救助。在他们的心中，民政人就是他们离不开的儿女……

改革开放四十年来，敬老院吃住条件比以前好了许多，但与城市相比，农村老年人自身养老资源少、社会保障弱、话语权小，其养老问题更加突出。

　　农村敬老院，普遍陷入经营困境，主要体现在以下几个方面：

（一）重物质养老，轻精神养老

近年来，通过对乡镇敬老院调研，我们发现入院老人一日生活生活枯燥乏味，“很多老人不爱娱乐，不玩象棋、打牌等游戏，不喜欢锻炼，喜欢看电视”，敬老院显得很冷清。我们还发现，入院老人互相都不太熟悉，大多数老人都是独自一个坐着发呆。大多数农村敬老院供养对象身心欠佳，利益诉求渠道不畅。具体来说，可以归纳为以下几个方面：

一是缺乏必要的心理疏导服务。敬老院的供养对象大都属孤、老、残，部分还是呆、痴、傻，身体状态参差不齐，个人性格和行为炯然不同，一些人由于多年独居或长期有病，形成了孤僻、压抑、苦闷、自卑且固执的特殊心理，到敬老院生活后，缺乏关爱意识和互助意识，难与他人相处，时不时有争吵打闹现象，有的甚至故意使坏，很需要有人与他们交心谈心，进行心理辅导和思想引导。

而目前各敬老院都没有配备专门的心理辅导员，现有的管护人员也大都重养轻管、重身轻心，没有及时对供养对象进行心理疏导。

二是缺乏必要的文体活动。供养对象在敬老院一日三餐有人管，平时无所事事，急需必要的文体活动来锻炼身心、调剂心情、消磨时光，但目前各乡镇敬老院都很少组织老人开展文体活动，老人们闲时只能晒晒太阳，偶尔打牌、看电视。

由于缺乏必要的身心锻炼和消磨时光的良好方式，供养对象的身体素质普遍较差，加重了敬老院的医疗负担，也间接导致一些行为怪僻的供养对象，精力更加集中在从事怪僻活动甚至违法的事情上，影响社会和谐稳定。

三是合理诉求得不到及时解决。供养对象针对管护人员提的一些工作建议，或是基于自身特殊原因反映的一些合理诉求，一些管护人员和乡镇干部不予理会，甚至采取辱骂、呵斥、讽刺的办法予以阻止，造成供养对象与管护人员之间关系紧张、难以融洽相处，有的供养对象甚至因此到县里上访。

　　（二）民间组织和社会力量参与不足

民间组织和社会力量在探索农村敬老院建设与管理模式上缺乏一个清晰的思路、先进的理念和专业的方法。

有的敬老院医养结合养老模式始终摆脱不了政府的牵制，缺乏自主意识，导致敬老院建设项目进展缓慢；有的敬老院重视社区文化营造，通过整合各种社会力量和资源，发展院办经济，实现院民自组织、自治理、自发展。敬老院作为公建公营模式的代表，存在“当地政府不重视，人、财、物力支持力度不够”的问题。

民间组织和社会力量介入农村敬老院建设与管理工作，其运作是一个自下而上的过程，它与政府主导的自上而下的运作思路相反，但却能够适应养老市场发展的需求。

民间组织和社会力量参与农村敬老院的动力不足，既有政府支持力度不够的原因，也有农村敬老院“等要靠”的惰性问题。因此，需要政府和社会资本的支持。

　　(三）宣传工作不到位，社会化养老率低

农村敬老院一般地处乡镇，交通不便，再加上宣传工作不到位，知名度不高，致使敬老院社会老人入住率低，院办经济不景气，敬老院的生存和发展陷入困境。农村以家庭为核心的传统养老思想根深蒂固，农村老人普遍觉得进敬老院养老丢面子，被人看不起，哪怕是子女不愿尽赡养义务，多数老人还是选择家庭养老。

以某敬老院为例，院长谈到：“农村老人受传统养老观念的影响，不愿入住敬老院，导致真正需要供养的五保老人未能得到集中供养；要提高社会老人的入住率，除了增加护理力量外，关键还是宣传工作，也希望政府在这方面帮我们加强宣传，通过吸收社会老人的入住来增加敬老院经济收入。”

　　(四）管护人员队伍配置不合理，整体素质不高

一是管护人员的来源渠道不合理。敬老院的管护人员大都没有经过公开选聘，而是由乡镇指定。不少敬老院的院长由乡镇工作人员兼任，由于身兼多职，工作时间得不到保证，工作精力也难以集中。

大部分的管护人员是退职村干部或乡、村干部的家属、亲友，由于“关系户”的大量存在，给敬老院的管理带来诸多不便，服务质量很难提高。

二是管护人员的整体素质有待提高。敬老院管护人员上岗之前基本都没有经过相关培训，很多人都缺乏在敬老院这一特殊岗位应具备的心态、素质和能力，工作目的不明确，工作责任心不强。

部分管护人员只把敬老院当成安身之地，谋求的是通过在敬老院工作几年后能端上“铁饭碗”；少部分管护人员不思怎样把管理和服务搞好，而是想如何从有限的工作经费和生活费中“挤”钱谋私，或利用院办经济发家致富

三是管护人员的管理和服务欠到位。有的敬老院管护人员只是简单的煮好三餐，从不帮一些特殊供养对象（如瘫痪对象）打扫内务，有的甚至连开水、热水都不统一供应，而是由供养对象自己舀水、自己添水。

上述四个问题也是我国农村敬老院治理困境的四个着力点。鉴于农村敬老院内部管理服务重物质，外部力量参与薄弱，社会化养老率低的困境，构建“多元主体协商合作共治”的内外治理体制机制，打破政府“唯一”主体的思维定势是必行之举。

政府只有转变角色，大力支持、鼓励和引导多元主体介入农村敬老院建设与管理工作，有效发挥各治理主体优势，形成合力，才能使农村敬老院摆脱困境，走上可持续发展道路。

农村敬老院运行管理对策

(一）明确农村敬老院转型后的机构性质。

当前，我国已有政策法规明显滞后于农村敬老院转型发展的现实需要，许多已出台的规定都比较笼统，由此带来了政策落实难等一系列问题。我国农村敬老院的机构性质一直界定不清，其既不能作为独立法人事业单位享受国家在办公经费等方面的政策，也无法作为独立法人享有贷款、税收、融资等方面的权利。

五保供养是政府的法定责任，随着五保供养人员的减少，转型后的农村敬老院收住对象将更多地面向普通社会老年人。因此，明确农村敬老院转型后的机构性质就显得尤为迫切和重要。理顺农村敬老院管理体制，需要从以下两个方面着手。

首先，推动落实敬老院法人登记管理工作，以确保敬老院在管理运营过程中的权责统一；其次，对公建民营、民办公助等经营模式进行进一步探索，尤其是对“公建”和“公助”的具体内容要予以明确。敬老院转型后，在其初期建设、中期运营监管、后期服务评估链条中，政府的责任不是减轻了而是加重了，这也要求，政府要有担当而不能“甩包袱”。

　　(二）建立财政投入机制，夯实农村敬老院转型的经济基础。

未来我国的农村敬老院将会是公益服务与市场服务并存的局面，国家财政投入不再是支持敬老院运转的唯一资金渠道。但是对于包括五保、低收入、高龄、失能等在内的许多困难老年群体而言，敬老院所提供的一系列基本养老服务支出依然需要中央及地方给予财政支持。

各级政府应将农村敬老院运行管理经费纳入财政预算范围予以保障。因此，建立与经济社会发展水平相适应的财政投入机制，就成为实现农村敬老院转型的一个基础条件。

一是通过向上争取、财政补贴、社会募捐、乡镇自筹的办法加大资金投入力度，进一步扩大供养规模。今后在改扩建中要结合福利院、光荣院一并建设，以满足日益增长的供养需求。

二是县、乡两级和民政部门要每年安排一定数额资金，帮助各乡镇敬老院改造危房、建设文体活动设施和其它各项配备设施，重点要解决部分敬老院设施设备建设不完整的问题。

三是鉴于供养对象自身无力支付医药费的情况，采取敬老院负担一部分（从五保供养经费和医疗补助中支出），与新型农村合作医疗及医疗救助制度并轨报销一部分，建立五保对象集中供养医疗风险防范基金解决一部分（资金通过财政拨款、慈善机构筹款、社会捐助等渠道解决），实现供养对象免费医疗，同时要在敬老院内部建立五保对象医疗费用节支激励机制。

四是通过社会捐助和财政补贴等办法，每年为供养对象添置一些衣物和被褥，以满足供养对象的生活需要。

　　(三) 创新经营机制，搞活庭院经济，着力增强造血功能。

一是探索实行股份合作制庭院经济。庭院经济由管护人员和有参与意愿、有劳动能力的供养对象通过以工代投的形式，进行股份制合作经营。生产成本从敬老院工作经费中支出，产出成果在足量保证敬老院需求、其他供养对象也同意的情况下，可以推向市场销售，收入的60%用于弥补敬老院其他开支，40%作为参与劳动经营的管护人员和供养对象的劳动报酬，按劳分配。这样，既能提高管护人员发展庭院经济的积极性，又能在一定程度上解决供养对象零用钱不足、无所事事的问题，获得成就感和幸福感。

二是探索实行“以老养老”的管理模式，组织身体良好、工作热心的供养对象参与敬老院的护理服务、膳食管理、卫生保洁等工作，并由敬老院支付一定的劳动报酬。另外，可以联系相关企业，组织积极性高、有一定技术的老人做一些简单的手工活，让供养对象实现部分自食其力。

三是在供养资源空余而其他分散供养的五保老人又不愿入住的情况下，由乡镇政府和民政部门严格把关，适当允许敬老院吸收部分“空巢”老人和其他非五保老人有偿入住，既增加敬老院的收入，又为解决社会养老问题作出积极贡献。

　　(四）整合资源，拓展敬老院在医疗康复和护理服务等方面的功能。

要实现敬老院从专门为五保对象提供基础养老服务向社会化、专业化、规模化的区域性养老服务中心转型，必须大幅提升现有的服务管理水平。尤其是在服务内容方面，敬老院应重点向提供医疗康复和护理服务扩展。这既是当前养老服务中亟待加强建设的重点领域，也是困扰当前机构养老发展的瓶颈问题。

目前我国农村敬老院床位空置率相对较高，其中一个重要原因就是其医疗康复及护理服务不到位。而许多城市地区的养老院之所以会出现“一床难求”局面，其根本原因还是在于与“床”紧密联结的“服务”难求。

农村地区的医疗卫生资源本来就相对短缺，要想改变这一现状，就必须从国家层面制定政策，使得相关资源能够向农村、基层倾斜。例如，卫健部门对医生多点执业的深化改革进行探索，民政与卫健、人力资源和社会保障等部门联合研究，制定有关养老机构内设医疗部门、护理服务费用结转与医保对接等方面的制度措施，等等。

　　(五）规范财务管理，健全理财机制，着力保障资金安全。

一是设置财务专户，确保敬老院资金专款专用。参照“村账乡管”模式，在乡镇财政所设立敬老院财务专户，将敬老院的各项经费从乡镇财务账户中剥离出来，资金使用实行敬老院自主审批、乡镇财政所审核、乡镇政府和民政部门监管的财务管理办法，防止任何单位、组织和个人以任何理由借用、挪用、拖延、抵扣、截留或私分敬老院的资金。

二是建立健全民主理财和财务公开制度。在各敬老院配备专（兼）职出纳和物资保管员，成立由院长、出纳和3~5名供养对象共同组成的民主理财委员会，敬老院的各项开支必须经民主理财委员会同意。供养资金、工作经费、捐赠收入、“以副补院”收入及各项支出必须分类设账；敬老院购买肉、蔬等生活物资开支实行当天购买当天公布，其他各项开支每月至少公布一次，让全部供养对象都知晓资金的来龙去脉，加强监督，消除不必要的猜忌和误会。

三是强化社会监督。不定期聘请人大代表、政协委员或其他政治素质高、责任心强、公道正派、作风踏实、关心农村五保供养工作和养老事业的人员，深入敬老院调查了解管理服务和经费使用等情况，一旦发现问题及时进行处理。

引导社会资本（私人资本、民间资本等）不断进入公共服务领域，逐步打破农村敬老院“公建公营”的垄断模式，随着“公建民营”“民建民营”模式的兴起，鼓励民间组织、社会工作、民营/私营企业、社区、个人等多元主体介入农村敬老院建设与管理工作，可改变政府“唯一”主体地位。

通过政府购买服务、医疗与养老相结合、社区居家养老、养老机构代养和社会工作介入养老机构的养老模式，创新敬老院管理方法，集中社会资源养老。多元主体、各类民间资本参与农村敬老院建设与管理体制，明确敬老院的发展定位，建立结构性需求和服务体系，提高服务质量和专业化管理水平，使农村五保供养对象得到应有的照顾，促进农村敬老院发展达到“善治”的社会状态。