<h3><br></h3><div> 随着城市管理相对集中行政处罚权工作的深入开展和城管执法局权力的扩大，任何滥用、误用“先行登记保存、封存和暂扣”措施的行为，都将造成当事人经济、财产损失，相关执法单位和执法人员也将承担赔偿责任。因此，城管执法部门必须依法正确使用“先行登记保存、封存和暂扣物品”措施，并加强对扣押物品的管理。</div><div>正确区分先行登记保存与封存、暂扣措施</div><div>一、先行登记保存与封存、暂扣的共性</div><div>1．都是行政强制措施，具有行政强制力，都会限制当事人权利的行使，所以先行登记保存与封存、暂扣都必须由行政机关负责人批准之后方可实施；</div><div>2．无论是先行登记保存的证据或者是被封存、暂扣的物品，未经执法部门同意，当事人不得擅自销毁、转移、隐匿或销售，违者应承担相应的法律责任；</div><div>3．先行登记保存和封存、暂扣都不是最终的处罚决定，而是查处过程中的暂时性强制措施，因此必须在规定的时间内对物品解除封存，作出处理：违法事实成立的则应做出行政处罚决定，予以没收。</div><div>二、先行登记保存与封存、暂扣的区别</div><div>1．针对的对象不同。先行登记保存是针对证据，而封存、暂扣是针对违法物品。《行政处罚法》第三十七条第二款规定：行政机关收集证据时，可采取抽样取证的方法，在证据有可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。可见，登记保存仅是一种证据保全措施。在办案过程中，执法人员对认为可以作为证据的一切物品均可以先行登记保存，其中包括已认定的违法物品和暂不能判定是否违法的物品；封存、暂扣是针对违法物品及其原辅材料、包装物、生产工具的，是为防止违法行为继续危害城市市容市貌所采取的强制中止措施。值得注意的是：封存、暂扣的物品必须“根据已取得的违法嫌疑证据”，没有确凿的证据则不能封存、暂扣。</div><div>2. 扣押物品的数量不同。在一般情况下，先行登记保存的物品作为证据保全只是涉案物品中的小部分。而封存、暂扣的物品则是查获的违法物品的全部。</div><div>3.适用的法律范围不同。先行登记保存既然是《行政处罚法》的规定，它就适用于我国所有的行政法律法规。而国家法律、法规没有规定城管行政执法人员有权采取暂扣违法物品或工具的强制性措施，但有些地方性法规或规章则规定了城管行政执法局有封存、暂扣违法物品或工具的权力，这种授权大多数是地主性法规授权，与国家法律、法规的规定没有冲突和矛盾。当然，城管行政执法人员在按照地方性法规授权而对违法物品和工具进行封存、暂扣是有法律依据的。</div><div>4.扣押物品的期限不同。按《行政处罚法》的规定，先行登记保存的物品必须在七日内及时作出处理；封存物品可待结案时一并处理，而暂扣物品的期限一般为15天，如因案情复杂需延长暂扣期限的应报上一级部门批准，可延长至30天。</div><div>5.法律后果不同。先行登记保存因涉及物品的数量不大，时间不长，对行政相对人正常的生产经营活动不会造成明显的不良影响，故一般不会引起行政诉讼；而封存、暂扣因涉及物品数量大、封存时间长，如行使错误，就会侵犯行政相对人的权益，造成严重后果。行政机关就要因此承担相应的赔偿责任。</div><div>实施“先行登记保存、封存、暂扣”措施时必须严格按照法律程序</div><div>城管执法工作具有动态性和反复性的特点，相对人流动性大，法制意识淡薄，文明素质较差，城管执法人员在日常管理特别是在实施处罚时，若不当场扣押物品，便不易管理，处罚决定难以执行。但是在实际执行本项规定时，却经常遇到阻碍执法，甚至于对簿公堂，这就要求执法人员在执行扣押物品等措施时，应注意以下几个细节。</div><div>1．实施“先行登记保存、封存、暂扣”措施时必须经行政机关负责人批准。这样一是可以减少执法工作中的个人冲动及感情用事，二是符合法定程序。但是我们在城管执法工作中实际操作有一定的难度，工作方法也不灵活，为了执法工作的方便、灵活，我们可以在合法的前提下，可以采用先在“先行登记保存、封存、暂扣单”上加盖负责人印章的做法。</div><div>2．实施“先行登记保存、封存、暂扣”措施时，必须是正式的执法人员且不得少于二人，并应当场出示执法证件，亮明身份。</div><div>3．实施“先行登记保存、封存、暂扣”措施扣押物品时，执法人员应会同原物品持有人当面清点，填写规定的登记表，认真制发有关执法文书。执行“先行登记保存、封存、暂扣”措施时，应当有原物品持有人或其他见证人在场；执行先行登记保存、封存、暂扣的物品属于单位或集体时，应当有所属单位或集体所指派的见证人在场。笔者在此认为有必要进行摄影或制作笔录保全。</div><div>4．实施“先行登记保存、封存、暂扣”措施必须遵守期限规定。实施“先行登记保存”措施，应当在7日内及时做出处理决定；实施“暂扣”措施，应当在15天内做出处理决定，如因案情复杂需延长暂扣期限的应报上一级部门批准，可延长至30天；实施“扣押”措施，扣押物品可待结案时一并处理。《行政处罚法》规定实施“先行登记保存、暂扣”措施时必须在规定期限内做出处理决定是基于依法行政、提高效率、保障公民及法人或者组织合法权益的立法考虑，主要有两个含义：一是行政执法机关超过规定期限，先期做出的行政行为将视为无效；二是作出处理决定，包括依法应当没收，应当确认违法事实的飞快确认违法事实。行政机关通过对案件的分析研究、审查判断，一旦确认和证明当事人没有违法时，应当及时解除“先行登记保存、封存、暂扣”措施。</div><div>5．取证手段多样化，确保 “先行登记保存、封存、暂扣”措施能够顺利实施。在城管行政执法过程中，经常会发生同行政相对人之间矛盾冲突，有些甚至发展为暴力抗法事件，行政相对人也会拒绝在物品扣押单上签字或确认，这样对案件事实就不好认定。作为城管执法人员在每次上街执法时，一是应当携带摄像机，真实地录制执法现场的实际情况，这样无论发生什么事，无论是谁来调查事件，我们都有证据证明案件的事实，无须去寻找旁证；二是随身携带录音笔，城管执法机关录音前可以不告诉当事人，并且这个录音证据可以作为证据使用，按照司法证据要求，这个录音证据没有侵害当事人隐私，是出于城市管理，维护社会公共管理秩序的需要；三是城管执法局可以聘请群众监督员一起执法，他们可以以见证人的身份帮助我们作证。</div><div><br></div> <h3> 扣押物品的管理</h3><div> 扣押物品关系到当事人的切身利益，也是执法部门管理中较薄弱的环节，在实际工作中我们也发现扣押物品的管理还有许多亟待完善的地方。</div><div>一、扣押物品管理方面存在的问题</div><div>1．缺乏规范的管理规定。目前扣押物品管理方面，在法律法规上无统一规定，这样也使执法单位和人员不清楚如何处理才是正确和规范的。</div><div>2．没有统一保管场地。大部分单位无统一的保管场所，也无专职的保管人员，有些扣押物品丢失、破损也在所难免；还有部分鲜活动植物的保管问题，也一直困扰着执法部门和执法人员。</div><div>3．存在挪用、丢失现象。有的城管执法部门领导对大的案件和发挥城管行政执法职能特别重视，而扣押物品的管理重视不够，也由于保管员责任心和保管场地等问题，经常会出现挪用、丢失或者账实不符的情况。</div><div>二、制定规范的扣押物品管理制度</div><div>1．专所专人管理，严格交接手续。罚没物品应当设立专用保管场所（符合防火、防盗、防潮等安全要求），指定专人保管，保管人对罚没的物品应当建账设卡，科学管理、分类放置。因案情需要调用所保管的物品时，应经办案部门领导批准，扣押的物品启封时，案件承办执法人员和保管人员应当同时在场，当面清点查验，归还时，应由保管人员清点验收并重新封存。</div><div>2．规范管理制度，严格落实责任。因保管不善等人为因素造成扣押物品丢失、损毁的，有关人员应当承担责任；对违反制度，隐瞒、截留、挪用、调换、私分或自行处理的，对直接责任人给予行政处分，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。</div><div>3．规定保管期限，妥善做好扣押物品处理工作。由于不同案件的复杂程度不同，各执法部门可以根据办案需要规定扣押物品的保管期限，在办案期限内未能处理的，统一没收处理；对扣押物品规定期限内，对确定为无主物、危险品、违禁品等按有关规定处理；对时效性强或者易变质等不宜长期保存的物品，按国家有关规定处理。 </div>